ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
| Гор. Ереван |
7 ноября 2006 года |
ПО ДЕЛУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВОПРОСА СООТВЕТСТВИЯ ПОЛОЖЕНИЯ, ЗАКРЕПЛЕННОГО ВО ВТОРОМ ПРЕДЛОЖЕНИИ ПОДПУНКТА 3, ПОДПУНКТА 4 ПУНКТА 1 СТАТЬИ 35, ПУНКТА 1 СТАТЬИ 36 ИЗБИРАТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ ЗАЯВЛЕНИЯ ОДНОЙ ПЯТОЙ ЧАСТИ ДЕПУТАТОВ НАЦИОНАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
Конституционный Суд Республики Армения в составе Г. Арутюняна (председательствующий), К. Балаяна, Г. Даниеляна, Ф. Тохяна (докладчик), В. Оганесяна, З. Гукасяна, Г. Назаряна, Р. Папаяна, В. Погосяна,
с участием представителей стороны-заявителя Ш. Кочаряна и Г. Товмасяна, ответчика -представителя Национального Собрания РА - начальника управления по анализу законодательства Национального Собрания РА А. Хачатряна,
согласно пункту 1 статьи 100, пункту 3 статьи 101 Конституции Республики Армения, статьям 25 и 68 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде",
рассмотрел в открытом заседании по устной процедуре дело "Об определении вопроса соответствия положения, закрепленного во втором предложении подпункта 3, подпункта 4 пункта 1 статьи 35, пункта 1 статьи 36 Избирательного кодекса Республики Армения Конституции Республики Армения на основании заявления одной пятой части депутатов Национального Собрания Республики Армения".
Поводом к рассмотрению дела явилось заявление 27 депутатов Национального Собрания Республики Армения в Конституционный Суд.
Заслушав сообщение докладчика по делу, объяснения сторон, исследовав Избирательный кодекс РА и иные документы, имеющиеся в деле, Конституционный Суд Республики Армения УСТАНОВИЛ:
1. Избирательный кодекс Республики Армения принят Национальным Собранием Республики Армения 5-го февраля 1999 года. Подписан Президентом Республики Армения 17-го февраля 1999 года и вступил в силу 28-го февраля 1999 года. Оспариваемые положения нашли место в Кодексе по Закону РА "О внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс Республики Армения", который был принят 19-го мая 2005 года и вступил в силу с 1-го июня 2005 года (согласно статье 87 указанного Закона).
Статья 35 Избирательного кодекса РА устанавливает:
"1. Центральная избирательная комиссия формируется в следующем порядке:
...
3) Один член назначается решением депутатской группы, объявившей о себе на первой сессии действующего Национального Собрания. После выборов в Националь-ное Собрание, следующих за принятием настоящего Кодекса, а также в случае расформирования депутатской группы, действующей в Национальном Собрании, предусмотренное настоящим подпунктом полномочие по назначению члена Центральной избирательной комиссии из состава судей судов общей юрисдикции переходит к Совету председателей судов Республики Армения.
4) Один член назначается Кассационным Судом из судей Кассационного Суда".
Пункт 1 статьи 36 Избирательного кодекса РА устанавливает:
"1. Члены окружной избирательной комиссии назначаются членами Центральной избирательной комиссии по принципу "один член окружной избирательной комиссии - один член Центральной избирательной комиссии" из лиц, участвовавших в специальных курсах и получивших соответствующую квалификацию, за исключением представителей, назначенных в Центральную избирательную комиссию Кассационным Судом и Советом председателей судов Республики Армения, которые назначают членов окружных избирательных комиссий из состава судей судов общей юрисдикции".
i
2. Заявители, оспаривая положение, закрепленное во втором предложении подпункта 3, подпункт 4 пункта 1 статьи 35, пункт 1 статьи 36 Избирательного кодекса РА, находят, что они противоречат первой части статьи 5, первой части статьи 19 и первой части статьи 98 Конституции РА.
Статья 5 Конституции Республики Армения гласит:
"Государственная власть осуществляется в соответствии с Конституцией и законами - на основе разделения и баланса законодательной, исполнительной и судебной властей.
Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица правомочны совершать только такие действия, на которые они уполномочены Конституцией или законами".
Первая часть статьи 19 Конституции гласит:
"Каждый для восстановления своих нарушенных прав, а также выяснения обоснованности предъявленного ему обвинения имеет право на публичное рассмотрение своего дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом в условиях равенства, с соблюдением всех требований справедливости".
Первая часть статьи 98 Конституции гласит:
"Судья и член Конституционного Суда не могут заниматься предпри-нимательской деятельностью, занимать не связанную с их обязанностями должность в государственных органах или органах местного самоуправления, должность в коммерческой организации, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, педагогической и творческой".
Заявители, в частности, отмечают, что противоречие оспариваемых положений первой части статьи 5 Конституции РА имеет следующее обоснование: принцип разделения властей, во-первых, предполагает осуществление государственной власти посредством законодательных, исполнительных и судебных органов. Теория разделения властей, по сути, исключает осуществление полномочий, принадлежащих в функциональном понимании одной из ветвей власти, другой ветвью власти или ее представителями. В силу оспариваемых положений судебная власть получает не характерные для нее полномочия, а именно: участвовать в работе по организации выборов, осуществляя при этом полномочие, характерное для исполнительной власти.
i
Заявители, мотивируя обстоятельство противоречия оспариваемых положений части 1 статьи 19 Конституции РА, отмечают, что статья 19 Конституции гарантирует право гражданина на рассмотрение своего дела беспристрастным судом. Отмечая, что согласно пункту 1 статьи 32 Избирательного кодекса РА избирательные комиссии обеспечивают осуществление и защиту избирательного права граждан, и споры, возникшие в процессе осуществления избирательного права, также подлежат оспариванию в суде, в итоге, по мнению заявителей, получается, что если гражданин обжалует в суде акты Центральной или окружных избирательных комиссий, то жалобу рассматривает тот орган власти, представители которого принимали участие в принятии обжалуемого акта. Однако суд может быть независимым и беспристрастным, если находится вне органа, принявшего оспариваемый акт, и не участвовал в принятии этого решения.
Мотивируя обстоятельство противоречия оспариваемых положений части 1 статьи 98 Конституции, заявители, в частности, отмечают, что из статьи 98 Конституции вытекает, что судья исполняет свои полномочия на основе профессионального принципа как основную работу, которая несовместима с какой -либо иной работой, деятельностью, не связанной с его обязанностями. Подобные требования несовместимости для судей преследуют цель обеспечить использование всего потенциала судьи при осуществлении полномочий судьи, гарантировать независимость и беспристрастность судей, а также обеспечить и защитить высокий авторитет судебной власти.
i
3. Сторона-ответчик находит, что оспариваемые нормы Избирательного кодекса РА не противоречат части 1 статьи 5 Конституции, так как избирательные комиссии, являясь независимыми органами, не включены ни в одну из ветвей власти, т.е. институционально, в смысле формирования, они не входят в ветви власти. С точки зрения структурного - функционального критерия - избирательная комиссия не осу-ществляет функций, характерных исключительно для исполнительной, законодатель-ной и судебной власти. В смысле индивидуального - организационного критерия - избирательные комиссии как коллегиальные органы формируются различными органами, однако с момента формирования уже не подотчетны какой-либо из ветвей власти.
i
По мнению стороны-ответчика, нет противоречия также между оспариваемыми положениями Избирательного кодекса РА и частью 1 статьи 19 Конституции, находя, что подобное утверждение могло быть справедливым исключительно в тех случаях, если дело рассматривает судья, являющийся членом избирательной комиссии.
i
Одновременно, по мнению стороны-ответчика, после внесения изменений в Конституцию РА редакция части 1 статьи 98 Конституции претерпела изменения, и на этом основании оспариваемые статьи стали противоречить части 1 статьи 98 Конституции РА.
Сторона-ответчик также отмечает, что согласно статье 117 Конституции РА "после вступления в силу изменений в Конституции:
1) Национальное Собрание в течение двух лет приводит действующие законы в соответствие с изменениями в Конституции". На этом основании возникает необходимость внесения соответствующих изменений в Избирательный кодекс РА, в том числе и в связи с такими проблемными вопросами, каковыми являются противоречия между положениями, устанавливающими статус избирательной комиссии.
4. Часть 1 статьи 31 Избирательного кодекса РА устанавливает, что "с целью организации и проведения выборов в Республике формируется трехступенчатая система избирательных комиссий: Центральная избирательная комиссия, окружная избирательная комиссия и участковая избирательная комиссия", а часть 1 статьи 32 устанавливает: "Избирательные комиссии обеспечивают осуществление и защиту избирательного права граждан. Избирательные комиссии при осуществлении своих полномочий независимы от государственных органов и органов местного самоуправления". Данные нормы уточняют цель создания избирательных комиссий и разделения их от всех государственных органов и органов местного самоуправления, для осуществления независимой определенной функции. Содержание последнего - обеспечение формирования институтов представительной демократии посредством осуществления и защиты избирательного права граждан. Следовательно, эта функция, в свою очередь, не может непосредственно ставиться в один ряд с функциями других органов власти. В этой связи при формировании избирательных комиссий участие всех ветвей государственной власти оправдывается, и гарантии независимости этих комиссий при таких обстоятельствах могут быть более твердыми. Однако это не означает, что по отдельности органы этой власти могут наделяться такими полномочиями, которые подвергнут опасности эффективное и беспристрастное осуществление их функций или подвергнут опасности конституционный баланс сдержек и противовесов.
5. Одновременно Конституционный Суд констатирует очевидность того, что избирательные комиссии по своему государственно-правовому статусу являются государственными органами, которые обеспечивают осуществление обязательств государства, предусмотренных Конституцией и международными договорами, в вопросах гарантирования избирательного права граждан и организации выборов посредством независимого и беспристрастного органа. В частности, согласно статье 41 Избирательного кодекса Республики Армения "Центральная избирательная комиссия - государственный орган, организующий выборы и осуществляющий контроль за законностью выборов, действующий на постоянной основе в соответствии с принятым им регламентом". Статья 42 Кодекса устанавливает, что "окружная избирательная комиссия в соответствии с регламентом, принятым Центральной избирательной комиссией, является государственным органом, действующим на постоянной основе ...". Несмотря на то, что статья 33 Кодекса предусматривает, что судьи судов общей юрисдикции в составе избирательных комиссий действуют на общественных началах, тем не менее в государственных органах они по характеру своих функций занимают государственную должность. Кстати, часть 3 той же статьи 33 устанавливает, что "Председатель, заместитель Председателя, секретарь и члены Центральной избирательной комиссии работают на постоянной основе и не имеют права выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, преподавательской и творческой работы". Подобные требования не только подчеркивают особенный характер данной должности, но и важны с точки зрения гарантирования одинакового статуса членов комиссии.
i
6. Как было отмечено, часть 1 статьи 98 Конституции РА устанавливает: "Судья и член Конституционного Суда не могут заниматься предпринимательской деятельностью, занимать не связанную с их обязанностями должность в государственных органах или органах местного самоуправления, должность в коммерческой организации, выполнять иную оплачиваемую работу, кроме научной, педагогической и творческой".
Цель подобных требований несовместимости - создать гарантии того, чтобы потенциал субъектов, осуществляющих правосудие, был отдан на полное, эффективное, беспристрастное и независимое служение в интересах правосудия, исключить столкновение интересов разного характера, оградить судей от возможных воздействий. В частности, то положение, согласно которому "судья и член Конституционного Суда не могут ... занимать не связанную с их обязанностями должность в государственных органах или органах местного самоуправления ...", предполагает, что Конституция поставила четкую границу профессиональной занятости судьи, ограничивая ее рамками его должностных обязанностей. Любой шаг и законодательное решение, продиктованные целесообразностью использования статуса и умения судьи, могут осуществиться лишь с учетом этого ограничения, и закон не может расширить конституционно предусмотренные рамки ограничения. Подобный подход также нашел место в принятом 24.05.1989г. протоколе 1989/60 экономического и социального совета ООН, согласно которому утвердились эффективные процедуры осуществления основных принципов независимости судебных органов, сообразно которым, в частности, ни от одного судьи нельзя требовать выполнения таких функций, которые несовместимы с его статусом. Европейский Суд по правам человека, в свою очередь, в ряде решений заново утвердил ту правовую позицию, согласно которой статья 6.1 Конвенции требует, чтобы суд был независимым как от органов исполнительной власти, так и от участников судопроизводства и от органов законодательной власти, т.е. от Парламента. Однако факт назначения членов суда Парламентом не может вызывать подозрение относительно независимости и беспристрастности данного суда.
В Республике Армения, в отличие от многих стран, судебная защита избирательного права осуществляется как судами общей юрисдикции, так и Конституционным Судом. Причем, если Конституционному Суду Конституцией предоставлено правомочие разрешать споры, связанные с решениями, принятыми по результатам выборов Президента Республики и депутатов, то суды общей юрисдикции, в частности, в случаях, предусмотренных статьями 14, 17.1, 18, 20, 25, 26, 40, 75, 79, 102, 108 Избирательного кодекса РА, принимают к рассмотрению избирательные нарушения всех типов, которые имели место в процессе подготовки и проведения выборов, в том числе нарушения, предусмотренные статьей 139 Избирательного кодекса, и принимают окончательные решения относительно них. А во время выборов в органы местного самоуправления правомочием судебной защиты избирательного права наделены лишь суды общей юрисдикции. В подобных условиях функция судьи, предполагающая осуществление правосудия, становится несовместимой с функцией организации и осуществления выборов. Это тем более будет иметь место в тех случаях, когда судьи будут избраны Председателями, заместителями Председателя или секретарями избирательной комиссии, чего Избирательный кодекс не исключает.
7. В рамках вопроса, являющегося предметом рассмотрения, изучение международного опыта свидетельствует, что в основу именно европейского избирательного наследия ставится целый ряд фундаментальных принципов и подходов, которые также важны для стран, выбравших путь евроинтеграции. В частности, в связи с вопросами по организации выборов документ "Кодекс наилучшей практики по избирательным вопросам: указания и разъяснительный доклад", принятый 18-19 октября 2002 года Eвропейской Kомиссией "Демократия через право" Евросовета, придает особое значение необходимости независимой и беспристрастной избирательной системы. Пункт 3.1 второй части этого документа озаглавлен "Организация выборов беспристрастным органом". В этом пункте также предусматривается, что "а) Избирательный закон должен быть применен беспристрастным органом. б) В тех государствах, где административные власти не имеют давней традиции быть независимыми от политических властей, необходимо создать независимые, беспристрастные избирательные комиссии на всех уровнях, начиная с национального и заканчивая уровнем избирательного участка. в) Центральная избирательная комиссия должна носить постоянный характер". Одновременно пункт г) предусматривает, что в Центральную избирательную комиссию, в числе других членов, должен быть включен как минимум один член из судебных органов. Пункт 82 того же документа устанавливает, что "другие избирательные комиссии, работающие на региональном уровне и на уровне избирательных участков, должны иметь состав, похожий на состав Центральной избирательной комиссии".
В пунктах 68-85 того же документа детально представлены предъявляемые для формирования избирательных комиссий требования, гарантирующие независимую и беспристрастную деятельность. В пункте 69, в частности, говорится: "В тех государствах, где административные власти имеют давние традиции быть независимыми от политических властей, гражданские службы применяют избирательный закон, не подчиняясь политическому давлению. Поэтому естественно и допустимо, чтобы выборы были организованы административными властями и контролировались Министерством внутренних дел". А в пункте 70 подчеркивается: "Однако в тех государствах, которые имеют небольшой опыт организации плюралистических выборов, риск того, что власти вынудят административные власти делать то, что хотят они, довольно-таки велик. Это относится как к органам центрального, так и к органам местного управления, даже если последние контролируются национальной оппозицией". Исходя именно из этих соображений, необходимым считается положение включения в избирательные комиссии "представителя судебных органов", которое в пункте 75 разъяснительной части трактуется следующим образом: как общее правило в комиссию, в числе других членов, должен быть включен "судья или юрист - когда судебно-правовой орган ответственен за администрирование выборов, его независимость должна быть обеспечена прозрачной деятельностью. Судебные представители не должны быть подчинены властям".
Из этого пояснения следует, что присутствие члена "судьи или юриста" пресле-дует лишь одну цель - по возможности гарантировать независимость и беспристраст-ность комиссии. Одновременно не подчеркивается лишь обстоятельство наличия судьи: союз "или" предполагает, что между участием независимого и беспристрастного судьи или юриста ставится знак равенства. Именно на основе этого принципа в целом ряде стран-участников Евросовета в состав избирательных комиссий включаются также и судьи. Однако при тех обстоятельствах, когда согласно пунктам 3 и 4 части 1 статьи 35, части 1 статьи 36 и статье 95 Избирательного кодекса РА, а также статьям 14, 15, 18 и 21 Закона РА "О судоустройстве" больше половины судей судов общей юрисдикции могут стать членами избирательных комиссий, а меньше половины - сделают предметом судебного разбирательства решения, принятые с участием их коллег, становится очевидным, что под удар будет поставлена вся система правосудия. В соответствии со статьями 14, 15, 18, 20.1 и 21 Закона РА "О судоустройстве" в Армении насчитывается 101 судья и 17 председателей судов первой инстанции общей юрисдикции, 24 судьи и 2 председателя Апелляционного суда, 1 председатель, 2 председателя палат и 10 судей Кассационного суда. Кроме указанных, действует также специализированный Хозяйственный суд, который имеет председателя и 21 судью. Все вместе они составляют 179 человек, а без Хозяйственного суда - 157 человек, из которых 84 (или 57.9 процента без председателей судов) одновременно могут стать членами Центральной и окружной избирательных комиссий. В подобных обстоятельствах ситуацию существенно также не меняет и норма пункта 14 статьи 40 Избирательного кодекса, согласно которой "судьи, назначенные в установленном настоящим Кодексом порядке членами избирательных комиссий, не имеют права рассматривать заявления, которые связаны с действиями (бездействиями) соответствующих избирательных комиссий". Более того, статьи 35 и 36 Избирательного кодекса и системно связанные с положениями этих статей, являющимися предметом рассмотрения, положения пункта 1 и пункта 2 части 3.1 статьи 38 Кодекса, предусматривающие замещение вакантных мест в Центральной и окружной избирательных комиссиях из числа судей, не исключили даже такую ситуацию, когда число судей, включенных в избирательные комиссии, будет выше, чем число всех судей судов общей юрисдикции Республики Армения.
i
Имея в виду ограниченное количество судей в Армении, предусмотренные Избирательным кодексом различные ситуации при соотношении включенных и не включенных в избирательные комиссии судей, особенности разрешения избирательных споров и связанные со сроками ограничения, становится ясно, что неизбежно противопоставление между формированием независимых избирательных комиссий, с одной стороны, и интересами осуществления эффективного и беспристрастного правосудия, с другой. Именно в связи с этим и подвергается опасности обеспечение прав, закрепленных статьей 19 Конституции.
i
Чрезмерно подчеркивая роль независимых и беспристрастных избирательных комиссий, необходимо иметь в виду, что в переходных странах таким же важным является и становление независимой судебной власти, исходя из интересов которой статья 98 Конституции РА считает недопустимым, чтобы судья занимал не связанную с его обязанностями должность. Включение судей в избирательные комиссии в объеме и порядке, предусмотренном Избирательным кодексом РА, не вытекает из интересов обеспечения независимости судебной власти и осуществления правосудия, увеличи-вается вероятность столкновения интересов правосудия и других интересов, подвер-гается опасности беспристрастность судов и судей при решении избирательных споров.
Исходя из результатов рассмотрения дела и руководствуясь пунктом 1 статьи 100 Конституции Республики Армения, частью 1 статьи 61, статьями 63 и 68 Закона Республики Армения "О Конституционном Суде", Конституционный Суд Республики Армения ПОСТАНОВИЛ:
i
1. Признать недействительными и противоречащими части 1 статьи 19 и части 1 статьи 98 Конституции РА положения подпунктов 3 и 4 пункта 1 статьи 35 и пункта 1 статьи 36 Избирательного кодекса РА в той части, которая предусматривает назначение судей в состав Центральной и окружной избирательных комиссий.
2. На основании части 9 статьи 68 Закона РА "О Конституционном Суде" признать недействительными и противоречащими части 1 статьи 19 и части 1 статьи 98 Конституции РА также те положения пункта 2 статьи 35 и подпунктов 1 и 2 пункта 3.1 статьи 38 Избирательного кодекса Республики Армения, которые предусматривают замещение вакантных мест в Центральной и окружных избирательных комиссиях из числа судей.
3. В соответствии с требованиями части 11 статьи 68 Закона РА "О Конституционном Суде" иные нормативные акты или их соответствующие положения, обеспечивающие исполнение положений, признанных недействительными, теряют свою юридическую силу с момента вступления в силу Постановления Конституционного Суда.
4. Согласно части второй статьи 102 Конституции Республики Армения настоящее Постановление окончательно и вступает в силу с момента оглашения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ Г. АРУТЮНЯН
7 ноября 2006 года
ПКС-664
Перевод сделан издательско-переводческим отделом
Конституционного суда Республики Армения