ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ
| Гор. Ереван |
12 июня 2018 года |
ПО ДЕЛУ ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВОПРОСА СООТВЕТСТВИЯ ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 6 ЗАКОНА РА “ОБ ОБРАЗОВАНИИ” КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ АРМЕНИЯ НА ОСНОВАНИИ ОБРАЩЕНИЯ ЗАЩИТНИКА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА РА
Конституционный Суд Республики Армения в составе Г. Товмасяна (председательствующий), В. Оганесяна, А. Гюлумян, А. Туняна, А. Хачатряна, Г. Назаряна,
с участием (в рамках письменной процедуры):
заявителя-Защитника прав человека РА А. Татояна,
привлеченного в качестве стороны-ответчика по делу официального представителя Национального Собрания РА-главного специалиста Отдела правового обеспечения Управления правовой экспертизы Аппарата Национального Собрания РА В. Даниеляна,
согласно пункту 1 статьи 168, пункту 10 части 1 статьи 169 Конституции Республики Армения, части 1 статьи 23, статье 35, частям 1 и 2 статьи 40 и статье 68 Конституционного закона РА “О Конституционном Суде”,
рассмотрел в открытом заседании по письменной процедуре дело “Об определении вопроса соответствия части 4 статьи 6 Закона РА “Об образовании” Конституции Республики Армения на основании обращения Защитника прав человека РА”.
Закон РА “Об образовании” принят Национальным Собранием РА 14 апреля 1999 года, подписан Президентом РА 8 мая 1999 года и вступил в силу 14 мая 1999 года.
Изучив обращение, письменные объяснения сторон, Закон РА “Об образовании” и имеющиеся в деле другие документы, Конституционный Суд Республики Армения УСТАНОВИЛ:
1. Позиции заявителя
1.1. Заявитель-Защитник прав человека 6 ноября 2017 года обратился в Конституционный Суд с просьбой определить соответствие части 4 статьи 6 Закона РА “Об образовании” статье 38 Конституции постольку, поскольку она, устанавливая, что “государство за счет средств государственного бюджета обеспечивает учеников первого-четвертого классов государственных общеобразовательных школ бесплатными учебниками, предусмотренными начальными общеобразовательными программами”, не обеспечивает полноценную реализацию права на получение бесплатного среднего образования в государственных образовательных учреждениях.
1.2. Заявитель считает, что хотя Конституция устанавливает право каждого на бесплатное и обязательное среднее образование, государство согласно оспариваемому положению Закона за счет средств государственного бюджета бесплатно обеспечивает учебниками, предусмотренными начальными общеобразовательными программами, только учеников первого-четвертого классов государственных общеобразовательных школ, а за пользование учебниками учениками других классов родители (законные представители) учащихся выплачивают инвестиционную сумму, размер которой, согласно результатам исследований, ежегодно растет, а Закон РА “Об образовании” не предусматривает никаких исключений по учебникам для детей из социально уязвимых групп.
1.3. Заявитель считает также, что право на бесплатное среднее образование включает также право на получение бесплатных школьных учебников. По мнению заявителя, предоставление бесплатных школьных учебников установлено также в ряде ратифицированных Республикой Армения международных договоров.
1.4. Ссылаясь на информацию Министерства образования и науки, согласно которой: а) компенсация инвестиционной суммы за учебники для учащихся из социально необеспеченных семей осуществляется в рамках программы государственного бюджета Республики Армения “Компенсация платы за учебники для детей из социально необеспеченных семей”; б) список учащихся из социально необеспеченных семей обсуждается и формируется на совместном заседании педагогического и родительского советов заведения и утверждается директором, заявитель отмечает, что не ясно, с учетом каких критериев и по какому принципу выбираются внесенные в список дети или их семьи.
2. Позиции ответчика
2.1. Сторона-ответчик, возражая против аргументов заявителя, считает, что в свете международных критериев государство в контексте обеспечения бесплатного образования обязуется:
а) обеспечить доступность получения образования, а именно каждый, независимо от занимаемого им социального положения или от места проживания, имеет равную возможность пользования образовательными программами;
б) обеспечить доступность информации и материалов для всех детей;
в) не лишать никого возможности получения образования, не отказывать никому в праве на образование.
2.2. В свете вышеизложенных критериев ответчик констатирует, что государство в рамках своей функции по обеспечению бесплатного образования не обязано обеспечивать каждого ученика бесплатными учебниками. Таким образом, в рамках вышеизложенной функции по обеспечению экономической доступности государство только в общем обязуется либо основать по близости удобную с географической точки зрения школу, либо обеспечить дистанционное обучение, однако не обеспечить каждого ученика бесплатным транспортом. По той же логике государство обязуется обеспечить доступность преподаваемого материала, что не предполагает предоставление каждому ученику бесплатных учебников или канцелярских принадлежностей. Это означает, что преподаваемый материал может быть обеспечен предоставлением возможности пользования соответствующим материалом в школьной библиотеке или в электронной версии либо оказанием финансового содействия наиболее уязвимым группам, чтобы ни один ученик из-за отсутствия финансовых ресурсов не лишился возможности получения образования. В конкретном случае по приказу министра образования и науки РА от 12 октября 2011 года номер 1137-Ա/Ք “О суммах, подлежащих выплате в качестве компенсации за учебники, бесплатно выдаваемые государственными учебными заведениями Республики Армения детям из социально необеспеченных семей” государство уже создало необходимые правовые основания для оказания финансового содействия социально уязвимым группам в вопросе бесплатного приобретения учебников, а указанная заявителем предполагаемая несправедливость при применении этого правового акта выходит за пределы оценки конституционности положений, являющихся предметом конституционно-правового спора.
2.3. Следовательно, согласно международным критериям, бесплатное образование касается обеспечения государством материально-технической базы учебных заведений, государственного финансирования оплаты труда и переподготовки административного и педагогического составов государственных учебных заведений, иначе говоря обеспечения “бесплатного посещения” учениками. Европейский комитет по социальным правам в Сборнике по прецедентному праву Европейской социальной хартии (далее-Хартия), обращаясь к толкованиям разных статей Хартии, в связи с частью 2 статьи 17 Хартии, а именно, что начальное и среднее образование должно быть бесплатным, отмечает: “Это право включает основную образовательную систему. В дополнение, скрытые расходы, каковыми являются плата за учебники и плата за форму, должны быть разумными и должны быть приняты меры по уменьшению их влияния на уязвимые группы населения” .
2.4. Это означает, что, по сути, платность учебников не противоречит обязательству государства по обеспечению бесплатного образования, однако плата за учебники должна быть разумной, а социально уязвимые группы должны получать финансовое содействие в этом вопросе, чтобы никто из-за отсутствия финансовых ресурсов не лишился права на обязательное среднее образование. Инвестиционная плата за учебники устанавливается приказом министра образования и науки Республики Армения, а оценка разумности этой платы находится вне нашей компетенции, однако считаем необходимым отметить, что установление неразумной цены даже приказом само по себе не может привести к неконституционности нормы закона, устанавливающей положение о платности приобретения учебников.
2.5. Учитывая вышеизложенное, ответчик считает, что положение, установленное в части 4 статьи 6 Закона РА “Об образовании”, соответствует требованиям Конституции РА.
3. Обстоятельства, имеющие значение для исхода дела
Конституционный Суд считает, что для исхода дела необходимо установить следующие обстоятельства:
А. Включает ли закрепленное в части 1 статьи 38 Конституции положение “… в государственных учебных заведениях среднее образование бесплатное” в содержательном аспекте бесплатность школьных учебников?
Б. Каковы особенности конституционного гарантирования основных социальных прав?
В. Существуют ли несоразмерные финансовые обязанности, которые могут препятствовать осуществлению права на обязательное бесплатное среднее образование учащихся 5-12 классов государственных общеобразовательных школ, особенно учащихся из социально необеспеченных семей?
Г. Учел ли законодатель при закреплении конституционного права на бесплатное образование стандарты, установленные ратифицированными Республикой Армения международными договорами по правам человека (статья 81 Конституции)?
4. Правовые позиции Конституционного Суда
А. Включает ли закрепленное в части 1 статьи 38 Конституции положение “… в государственных учебных заведениях среднее образование бесплатное” в содержательном аспекте бесплатность школьных учебников?
Для раскрытия конституционно-правового содержания права на бесплатное среднее образование Конституционный Суд считает необходимым обратиться к следующему:
4.1. Конституционная гарантия “права на образование” в сравнительно-историческом контексте
Изучение истории конституционного права Армении показывает, что право на получение бесплатного среднего образования и право на бесплатное получение школьных учебников неидентичны. При закреплении права на бесплатное образование ни статья 96 Конституции (Основной Закон) Армянской Советской Социалистической Республики от 23 марта 1937 года, ни пункт (д) статьи 6 Конституции Социалистической Советской Республики Армения от 4 февраля 1922 года не содержали никаких положений о школьных учебниках. Лишь статья 43 Конституции Армянской Советской Социалистической Республики от 14 апреля 1978 года особо закрепила бесплатное предоставление учебников, разграничив его от бесплатного образования. Статья 43 Конституции рассматривала “бесплатность всех видов образования” и “бесплатное предоставление школьных учебников” как средства обеспечения права на образование. Из указанных конституционных формулировок непосредственно следует, что бесплатность образования не включала бесплатное предоставление школьных учебников и рассматривалась как самостоятельная конституционная обязанность государства в области гарантирования права на образование. Особое закрепление в статье 43 Конституции 1978 года отдельного положения относительно бесплатного предоставления учебников явно показывает, что до этого на конституционном уровне оно не рассматривалось как элемент права на бесплатное образование. Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 г. (статья 35), а также ее дальнейшие изменения 2005 г. (статья 39) и 2015 г. (статья 38) закрепили только право на бесплатное среднее образование. То есть, в отличие от Конституции 1978 г., которая прямо закрепила бесплатное предоставление учебников как позитивную конституционную обязанность государства, в Конституции 1995 г. и ее дальнейших редакциях авторы Конституции отказались от подобного закрепления, что свидетельствует о том, что бесплатное предоставление учебников не рассматривалось как элемент права на бесплатное среднее образование. Право на бесплатное образование рассматривалось только как “бесплатное обучение” также и в специальной литературе.
4.2. Реализация конституционной нормы в Законе РА “Об образовании” с 1995 года
4.2.1. После принятия Конституции 1995 г. в Законе РА “Об образовании” от 1999 г. (принят Национальным Собранием 14 апреля 1999 г., HO-297) законодатель под бесплатным образованием подразумевал исключительно обстоятельство неуплаты за обучение. Об этом свидетельствуют, в частности, часть 3 статьи 6, часть 9 статьи 28 действующего Закона, которые бесплатное образование определяют как образование “с полной компенсацией платы за обучение в форме студенческих пособий со стороны государства”. А в первоначальном варианте Закона (HO-297) в частях 3 и 4 статьи 6 бесплатное среднее образование отделено от бесплатного предоставления учебников. Если бы авторы Конституции посчитали, что конституционно-правовое содержание бесплатного образования в дальнейшем в Законе было сужено, то они имели возможность в конституционных изменениях 2005 г. и 2015 г. конкретизировать его содержание, непосредственно включив также предоставление учебников, как было сделано в Конституции 1978 г.
4.2.2. В контексте вышеотмеченного Конституционный Суд приходит к заключению, что, по смыслу части 1 статьи 38 Конституции, бесплатное среднее образование-это отсутствие платы за поступление в государственные учебные заведения (государственную общеобразовательную школу) и обучение.
Б. Каковы особенности конституционного гарантирования основных социальных прав?
4.3. Разграничение основных прав и целей государства: усмотрение государства в вопросе осуществления обязанностей государства
4.3.1. Основные права как защитные права прежде всего требуют от государства воздерживаться от нарушающего это право воздействия. Преимущество защитных прав принципиально заключается в том, что в случае нарушения защищенного основным правом блага очевидно наличие нарушения и его правовое последствие, а также защитные права легко реализуемы, так как от государства в основном требуют всего лишь бездействия в форме невмешательства в эти права. Конечно, защитные права могут также требовать конкретных позитивных действий в форме устранения последствий нарушения и компенсации вреда. В этом случае для государства возникают также некоторые затраты. То есть даже в случае защитных прав, которые в обязательном порядке не требуют позитивных действий государства, у государства возникают некоторые финансовые обязанности.
4.3.2. По сравнению с защитными правами иной характер имеют права требования совершения действий (каковым также является право на образование), которые неизбежно предполагают предоставление какого-либо блага посредством позитивных действий государства. Более того, в этом случае неизбежно возникают затраты .
4.3.3. Из прав требования совершения действий особенно “основные социальные права” (в том числе право на образование) могут устанавливать для государственной власти слишком большие обязательства, которые могут быть реализованы только в рамках существующих возможностей государства. Это может поставить под угрозу нормативность основных прав, которые согласно части 3 статьи 3 Конституции являются непосредственно действующими правами.
4.3.4. Между тем Конституция в редакции 2015 г. придерживается подхода четкого разграничения основных прав человека как непосредственно действующих прав (глава 2 Конституции) и законодательных гарантий и основных целей политики государства в экономической, социальной и культурной сферах (глава 3 Конституции). Этим правам Конституцией предоставляется иной режим и обязательность закрепления и защиты-государства обеспечивают законодательные гарантии и социальные цели государства только в рамках своих возможностей. Итак, Конституция Республики Армения, помимо устанавливающей субъективное право статьи 38, статьей 86, в частности пунктами 6 и 13, в качестве цели политики государства предусматривает создание благоприятных условий для полного и всестороннего развития индивидуальности детей, а также развитие бесплатного высшего и иного профессионального образования. Однако указанные положения являются лишь объективными правовыми обязанностями государства (часть 1 статьи 87 Конституции) и не создают субъективных прав. Этим обстоятельством обусловлено разграничение глав 2 и 3 Конституции.
4.3.5. Так как бесплатное предоставление школьных учебников не входит в предмет защиты субъективного права на бесплатное образование, то урегулирование вопроса бесплатного предоставления учебников оставлено на усмотрение законодателя, исходя из целей и приоритетов государственной политики в данной сфере, наличия финансовых средств и их эффективного использования. Вместе с тем оценка предоставленного законодателю и Правительству усмотрения в деле реализации этих функций выходит за рамки компетенции Конституционного Суда.
4.3.6. Неслучайно, что даже сравнительный анализ конституций стран-членов Европейского союза показывает, что, в отличие от гарантирования права на образование, в том числе бесплатного, ни одна страна на конституционном уровне не закрепила бесплатное предоставление учебников . Однако необходимо также констатировать, что как минимум несколько стран, например Финляндия, Великобритания, Латвия, Эстония, Кипр, Япония, закрепили бесплатное предоставление учебников на уровне закона и в условиях отсутствия конституционных регулирований, по сути, истолковали это как элемент бесплатного образования.
4.4. Необходимость разумного баланса между потребностями общества и возможностями государства в сфере образования
4.4.1. В случае включения в бесплатное образование, помимо обстоятельства отсутствия платы за обучение, также иных элементов возникает вопрос, почему бесплатно должны предоставляться лишь учебники, а не менее важные для учебного процесса иные составляющие (например, канцелярские принадлежности, питание, школьная форма). При таком восприятии недопустима любая дифференциация не только между 1-4 классами, но и между 5-12 классами общеобразовательной школы. В то же время часть 2 статьи 38 Конституции предусматривает возможность получения бесплатного образования также в государственных высших и иных специальных образовательных заведениях.
4.4.2. Такое широкое толкование понятия “бесплатное образование” нарушает разумный баланс между потребностями общества и возможностями государства в сфере образования. ЕСПЧ также в своей судебной практике отметил, что “образование является сложной с точки зрения организации и дорогой с точки зрения осуществления деятельностью, поскольку средства, которые власти могут предоставить на это, ограничены. Верно также и то, что при урегулировании доступности образования и, в частности, при урегулировании вопроса взимания или невзимания платы за это или взимания с кого конкретно Государство должно соблюдать баланс, с одной стороны, между образовательными потребностями находящихся под его юрисдикцией лиц и, с другой стороны, своими ограниченными возможностями по их обеспечению” .
В. Существуют ли несоразмерные финансовые обязанности, которые могут препятствовать осуществлению права на обязательное бесплатное среднее образование учащихся 5-12 классов государственных общеобразовательных школ, особенно учащихся из социально необеспеченных семей?
4.5. Конституционный Суд считает, что при установлении требования обязательного среднего образования на школьников и их родителей (законных представителей) в то же время не должны возлагаться несоразмерные финансовые обязанности. Расходы, вытекающие из обязательного образования, -плата, предусмотренная за единую школьную форму, канцелярские принадлежности, спортивную форму учеников, включая цены на школьные учебники, -не должны достигать такого уровня, чтобы под вопросом оказался принцип бесплатности обязательного среднего образования .
4.6. Согласно части 1 статьи 42 Конституционного закона РА “О Конституционном Суде” Конституционный Суд истребовал от Министерства образования и науки РА, в числе прочего, также сведения о том, какая сумма ежегодно выделяется на печатание учебников и существует ли определенный порядок предоставления учащимся 5-12 классов из социально необеспеченной группы учебников бесплатно или со скидкой. В ответ на эти вопросы Министерство образования и науки РА в информации от 8 мая 2018 года номер 01/10/5028-18 сообщило, что “размер суммы, выделяемой ежегодно на печатание учебников, нестабилен и определяется на основании поданных в Министерство заявок, составленных на основании фактического числа учащихся данного учебного года и требуемых учебников”. В ответ на второй вопрос Министерство сообщило, что “компенсация инвестиционной суммы за учебники, предоставляемые учащимся заведения из социально необеспеченных семей, осуществляется из государственного бюджета Республики Армения в рамках программы “Компенсация платы за учебники для детей из социально необеспеченных семей”. Список учащихся заведения из социально необеспеченных семей составляется на совместном заседании педагогического и родительского советов заведения и утверждается директором”. Одновременно в указанном письме Министерство констатировало, что не посещающих школу из-за неимения учебников учащихся нет, так как вопрос обеспечения учебниками регулируется требованиями подпунктов 5 и 6 пункта 10, пункта 11 “Порядка обеспечения общеобразовательных учебных заведений РА учебниками и публикации учебников по общеобразовательным предметам”, утвержденного приказом министра образования и науки РА от 21 августа 2009 г. N 752-N. Отмечалось также, что “в начале каждого учебного года заведение уточняет количество необходимых учебников, исходя из фактического числа учащихся, и при нехватке учебников, полученных в данном и прошлом учебных годах, может быть подана дополнительная заявка”.
4.7. Изучение приложения к приказу министра образования и науки РА от 28.07.2017 г. N 834-A/2 “Об утверждении размера инвестиционных сумм за учебники 2017-2018 учебного года заведений, осуществляющих общеобразовательные программы” показывает, что минимальная инвестиционная сумма за учебники 5-12 классов составляет 300 драмов, а максимальная-550 драмов. По оценке Конституционного Суда, уплата социально необеспеченной семьей указанной даже максимальной суммы-550 драмов за один учебник-не может рассматриваться как существенное вмешательство в право на бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях.
4.8. В то же время Конституционный Суд считает, что государство обязано гарантировать достаточно определенные, прозрачные и основанные на равенстве процедуры, обеспечивающие доступность учебников учащимся из социально необеспеченных семей. В этом аспекте порядок компенсации в рамках программы “Компенсация платы за учебники для детей из социально необеспеченных семей” является спорным в плане гарантирования доступности учебников как минимум по двум причинам. Во-первых, указанный порядок не конкретизирует четкие процедуры получения семьей статуса “социально необеспеченной” и обеспечения обусловленной этим статусом доступности учебников бесплатно или по существенно низкой цене. И, во-вторых, процедуры и механизмы, необходимые для эффективного осуществления основных прав человека, в данном случае порядок обеспечения бесплатной доступности учебников учащимся из социально необеспеченных семей, должны быть закреплены законом и принятыми во исполнение этого закона подзаконными нормативными правовыми актами.
Г. Учел ли законодатель при закреплении конституционного права на бесплатное образование принятые Республикой Армения обязательства в связи с обеспечением этого права по ратифицированным международным договорам о правах человека и соответствующую правовую практику (часть 1 статьи 81 Конституции).
4.9. Конституционный Суд констатирует, что ни ратифицированными Республикой Армения международными договорами, ни в практике органов, действующих на основании этих договоров, не предусмотрено, что бесплатное среднее образование включает также бесплатное предоставление школьных учебников. Из вышеотмеченного прецедентного права Европейского суда по права человека следует, что “право на образование по своему характеру предполагает регламентирование со стороны Государства, это регламентирование во времени и пространстве может различаться в соответствии с потребностями и возможностями общины” .
Необходимо учесть также, что Республика Армения в вопросе гарантирования права на бесплатное образование приняла более объемлющие обязательства, чем предусмотрено международными документами . Последние гарантируют право на бесплатное образование в основном для “начального” (“первоначального”, “первичного”) образования (“primary education” или “elementary school”) , которое является обязательным.
Итак, статья 13 Международного пакта “Об экономических, социальных и культурных правах” 1966 г. устанавливает, что начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех, а для среднего образования требует, чтобы оно в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, было бы открытым и доступным для всех путем принятия всех необходимых мер, в частности постепенного введения бесплатного образования при хорошей успеваемости.
Между тем во исполнение второго предложения части 1 статьи 38 Конституции часть 7 статьи 18 Закона РА “Об образовании” предусмотрела, что в Республике Армения обязательным является двенадцатилетнее среднее или начальное профессиональное (ремесленное) или среднее профессиональное образование до достижения обучающимся 19-летнего возраста, если это право не было реализовано ранее. Среднее образование осуществляется в трехступенчатой средней общеобразовательной школе общей продолжительностью 12 лет по следующим последовательным ступеням:
1) начальная школа (1-4 классы);
2) средняя школа (5-9 классы);
3) старшая школа (10-12 классы).
Исходя из результатов рассмотрения дела и руководствуясь пунктом 1 статьи 168, пунктом 10 части 1 статьи 169, статьей 170 Конституции Республики Армения, статьями 63, 64 и 68 Конституционного закона РА “О Конституционном Суде”, Конституционный Суд Республики Армения ПОСТАНОВИЛ:
1. Часть 4 статьи 6 Закона РА “Об образовании” соответствует Конституции Республики Армения.
2. Согласно части второй статьи 170 Конституции Республики Армения настоящее Постановление окончательно и вступает в силу с момента оглашения.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬСТВУЮЩИЙ Г. ТОВМАСЯН
12 июня 2018 года
ПКС-1419
Перевод сделан издательско-переводческим отделом
Конституционного суда Республики Армения