020.1384.101117
ՀԱՆՈՒՆ ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ
ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՍԱՀՄԱՆԱԴՐԱԿԱՆ ԴԱՏԱՐԱՆԻ ՈՐՈՇՈՒՄԸ
ՀՀ ԱԶԳԱՅԻՆ ԺՈՂՈՎԻ ՊԱՏԳԱՄԱՎՈՐՆԵՐԻ ԴԻՄՈՒՄԻ ՀԻՄԱՆ ՎՐԱ` «ՏԵՂԱԿԱՆ ԻՆՔՆԱԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀՀ ՕՐԵՆՔԻ 64-ՐԴ ՀՈԴՎԱԾԻ 3-ՐԴ ԵՎ 4-ՐԴ ՄԱՍԵՐԻ, 69-ՐԴ ՀՈԴՎԱԾԻ 1-ԻՆ ՄԱՍԻ, ՎԱՆԱՁՈՐ ՀԱՄԱՅՆՔԻ ԱՎԱԳԱՆՈՒ 2017 ԹՎԱԿԱՆԻ ՄԱՐՏԻ 31-Ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն ՈՐՈՇՈՒՄՆԵՐԻ` ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՍԱՀՄԱՆԱԴՐՈՒԹՅԱՆԸ ՀԱՄԱՊԱՏԱՍԽԱՆՈՒԹՅԱՆ ՀԱՐՑԸ ՈՐՈՇԵԼՈՒ ՎԵՐԱԲԵՐՅԱԼ ԳՈՐԾՈՎ
| Քաղ. Երևան |
10 նոյեմբերի 2017 թ. |
Հայաստանի Հանրապետության սահմանադրական դատարանը` կազմով. Գ. Հարությունյանի (նախագահող), Կ. Բալայանի, Ֆ. Թոխյանի, Ա. Թունյանի, Ա. Խաչատրյանի, Վ. Հովհաննիսյանի, Հ. Նազարյանի, Ա. Պետրոսյանի (զեկուցող),
մասնակցությամբ (գրավոր ընթացակարգի շրջանակներում)`
դիմող կողմի` ՀՀ Ազգային ժողովի թվով 26 պատգամավորների ներկայացուցիչներ` ՀՀ Ազգային ժողովի պատգամավորներ Ա. Զեյնալյանի և Է. Մարուքյանի,
գործով որպես պատասխանող կողմ ներգրավված` ՀՀ Ազգային ժողովի պաշտոնական ներկայացուցիչ` ՀՀ Ազգային ժողովի աշխատակազմի իրավաբանական վարչության իրավախորհրդատվական բաժնի գլխավոր մասնագետ Վ. Դանիելյանի,
համաձայն ՀՀ Սահմանադրության (2005 թվականի փոփոխություններով) 100-րդ հոդվածի 1-ին կետի, 101-րդ հոդվածի 1-ին մասի 3-րդ կետի, «Սահմանադրական դատարանի մասին» ՀՀ օրենքի 25, 38 և 68-րդ հոդվածների,
դռնբաց նիստում գրավոր ընթացակարգով քննեց «ՀՀ Ազգային ժողովի պատգամավորների դիմումի հիման վրա` «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասերի, 69-րդ հոդվածի 1-ին մասի, Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումների` Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրությանը համապատասխանության հարցը որոշելու վերաբերյալ» գործը:
Գործի քննության առիթը ՀՀ Ազգային ժողովի պատգամավորների 2017 թվականի հունիսի 9-ին ՀՀ սահմանադրական դատարան մուտքագրված դիմումն է:
ՈՒսումնասիրելով սույն գործով զեկուցողի գրավոր հաղորդումը, դիմող և պատասխանող կողմերի գրավոր բացատրությունները, ինչպես նաև հետազոտելով «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքը, Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումները, գործում առկա մյուս փաստաթղթերը, Հայաստանի Հանրապետության սահմանադրական դատարանը ՊԱՐԶԵՑ.
1. «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության ՀՕ-337 օրենքը ՀՀ Ազգային ժողովի կողմից ընդունվել է 2002 թվականի մայիսի 7-ին, ՀՀ Նախագահի կողմից ստորագրվել` 2002 թվականի հունիսի 5-ին, ուժի մեջ է մտել 2002 թվականի հունիսի 21-ին:
«Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության ՀՕ-337 օրենքը շարադրվել է նոր խմբագրությամբ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության ՀՕ-237-Ն օրենքով, որը ՀՀ Ազգային ժողովի կողմից ընդունվել է 2016 թվականի դեկտեմբերի 16-ին, ՀՀ Նախագահի կողմից ստորագրվել` 2016 թվականի դեկտեմբերի 30-ին, ուժի մեջ է մտել 2017 թվականի հունվարի 1-ին:
«Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի (այսուհետ` Օրենք)` «Ավագանու նիստերը» վերտառությամբ 64-րդ հոդվածի` սույն գործով վիճարկվող 3-րդ և 4-րդ մասերը սահմանում են.
«3. Ավագանու նիստն իրավազոր է, եթե նիստին ներկա են որոշում ընդունելու համար անհրաժեշտ թվով ավագանու անդամներ: Եթե կես ժամվա ընթացքում նիստին չի ներկայանում համայնքի ղեկավարը կամ նրա առաջին տեղակալը, ապա նիստը վարողի չներկայանալու մասին կազմվում է արձանագրություն, որն ստորագրում են ավագանու նիստին ներկայացած անդամները, որից հետո նիստը վարում է ավագանու նիստին ներկա տարիքով ավագ անդամը:
4. Ավագանու որոշումները, հայտարարությունները և ուղերձներն ընդունվում են նիստին ներկա ավագանու անդամների ձայների մեծամասնությամբ, բայց ոչ պակաս, քան ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդով»:
Օրենքի սույն հոդվածը փոփոխության կամ լրացման չի ենթարկվել:
Օրենքի` «Ավագանու լիազորությունների վաղաժամկետ դադարեցումը» վերտառությամբ 69-րդ հոդվածի` սույն գործով վիճարկվող 1-ին մասը սահմանում է.
«1. Հայաստանի Հանրապետության կառավարությունը կարող է վաղաժամկետ դադարեցնել ավագանու լիազորությունները, եթե`
1) հերթական նստաշրջանի ընթացքում ավագանու նիստերը երեք ամսից ավելի չեն գումարվում.
2) հերթական նստաշրջանի ընթացքում ավագանին երեք ամսից ավելի իր քննարկած հարցերի վերաբերյալ որևէ որոշում չի կայացնում.
3) ավագանին հերթական նստաշրջանի երեք ամսվա ընթացքում համայնքի ղեկավարի ներկայացրած արտահերթ քննարկման ենթակա նախագծի վերաբերյալ որոշում չի կայացնում»:
Օրենքի սույն հոդվածը փոփոխության կամ լրացման չի ենթարկվել:
«Վանաձոր համայնքի ավագանու կանոնակարգն ընդունելու և Վանաձոր համայնքի ավագանու 2012թ. նոյեմբերի 07-ի թիվ 54-Ն որոշումն ուժը կորցրած ճանաչելու մասին» N 2-Ն որոշումը Վանաձոր համայնքի ավագանու կողմից ընդունվել է 2017 թվականի մարտի 31-ին և ուժի մեջ է մտել 2017 թվականի ապրիլի 11-ին:
«Վանաձոր համայնքի 2017-2021 թվականների հնգամյա զարգացման ծրագիրը հաստատելու մասին» N 7-Ն որոշումը Վանաձոր համայնքի ավագանու կողմից ընդունվել է 2017 թվականի մարտի 31-ին և ուժի մեջ է մտել 2017 թվականի ապրիլի 11-ին:
«Վանաձոր համայնքի 2017 թվականի տարեկան բյուջեն հաստատելու մասին» N 8-Ն որոշումը Վանաձոր համայնքի ավագանու կողմից ընդունվել է 2017 թվականի մարտի 31-ին և ուժի մեջ է մտել 2017 թվականի ապրիլի 11-ին:
«Վանաձոր համայնքի 2016 թվականի բյուջեի կատարման տարեկան հաշվետվությունը հաստատելու մասին» N 9-Ն որոշումը Վանաձոր համայնքի ավագանու կողմից ընդունվել է 2017 թվականի մարտի 31-ին և ուժի մեջ է մտել 2017 թվականի ապրիլի 11-ին:
2. Դիմողը գտնում է, որ Օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասերը հակասում են ՀՀ Սահմանադրության 1, 2, 29 և 179-րդ հոդվածներին, 69-րդ հոդվածի 1-ին մասը` ՀՀ Սահմանադրության 1, 2, 3, 4, 61 և 63-րդ հոդվածներին, իսկ Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումները` ՀՀ Սահմանադրության 1, 2 և 179-րդ հոդվածներին:
Ըստ դիմողի` «...ներկայացուցչական մարմինների (ընդհանրապես) անդամների կեսից ավելիի առկայությունն է միայն ապահովում այդ մարմնի ներկայացուցչականությունը և իրավազորությունը, և ինչպես եզրահանգել է Սահմանադրական դատարանը` դրանից պակաս անդամների որևէ այլ թվի պարագայում, ներկայացուցչական մարմինը` որպես վարքագծի կանոններ սահմանող մարմին, հանդես գալու իրավազորություն չի կարող ունենալ: Հետևաբար` հաջորդ իրավազորության` որոշումներ կայացնելու իրավազորության, հարց քննարկելը իմաստազրկվում է: Այլ կերպ` «նիստի իրավազորությունը» նախապայման է` «որոշում կայացնելու (օրենք ընդունելու) իրավազորության» համար»:
Դիմողը գտնում է, որ Օրենքում, մնացած համայնքների համեմատ, Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների նիստերի քվորումի և իրավազորության, ինչպես նաև որոշումների կայացման իրավազորության տարբերակված մոտեցում է առկա, ինչն իրավաչափ հիմնավորում չունի և խտրականություն է: Դիմողը գտնում է նաև, որ Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների նիստերի համար քվորումի, իրավազորության չափորոշիչն օրենսդիրը չի որոշակիացրել, այլ պայմանավորել է որոշում կայացնելու համար ավագանու անդամների անհրաժեշտ թվով, այն է` ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդով: Ըստ դիմողի` տվյալ դեպքում «նիստ գումարելու իրավազորությունը» դադարել է լինել նախապայման` «որոշում կայացնելու (օրենք ընդունելու) իրավազորության» համար, այսինքն, ավագանու նիստին ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդի առկայության դեպքում քվորումն առկա է և նիստը` իրավազոր, իսկ որոշումը` ընդունված, եթե դրա ընդունմանը կողմ են քվեարկել բոլոր ներկաները: Դիմողն ընդգծում է նաև, որ սահմանադրաիրավական վեճի առարկա դրույթներն իրավակիրառական պրակտիկայում հենց այդպիսի դրսևորում էլ ստացել են:
Դիմողն Օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մասի այն կանոնակարգման առնչությամբ, համաձայն որի` ՀՀ կառավարությունը կարող է վաղաժամկետ դադարեցնել ավագանու լիազորությունները, գտնում է, որ օրենսդիրը, ըստ էության, «կարող է» ձևակերպմամբ կառավարությանը վերապահել է «կամայականության հասնող հայեցողություն»: Բացի դրանից, ըստ դիմողի, վիճարկվող իրավակարգավորմամբ չի սահմանվում նաև ավագանու լիազորությունների վաղաժամկետ դադարեցմանն ուղղված որևէ ընթացակարգ, «հնարավոր կամայականություններից պաշտպանության երաշխիքներ»: Հիշյալ դիրքորոշումը դիմողը հիմնավորում է նաև նրանով, որ ժողովրդի առաջնային մանդատով օժտված մարմնի լիազորությունների դադարեցումը գործադիր իշխանության մարմնին վերապահելը հակասում է ժողովրդավարության, իշխանությունների բաժանման ու հավասարակշռման սկզբունքներին, արդար դատաքննության իրավունքին:
Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումների ենթադրյալ հակասահմանադրականությունը դիմողը, մասնավորապես, հիմնավորում է նրանով, որ` «Ավագանու մանդատ ստացած 15 հոգուց բաղկացած խումբը, որպես տեղական ինքնակառավարման` տեղական օրենսդիր իշխանություն իրականացնող մարմին, հանդես գալու իրավազորություն չի ունեցել, հետևաբար` նրա կողմից ընդունված Վանաձորի համայնքի ավագանու 31.03.2017թ. N N 2, 7, 8, 9-Ն որոշումները չեն բխում ժողովրդի շահերից...»:
3. Սույն գործով որպես պատասխանող կողմ ներգրավված ՀՀ Ազգային ժողովն իր գրավոր բացատրությամբ գտնում է, որ Օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասերով, 69-րդ հոդվածի 1-ին մասով սահմանված դրույթները համապատասխանում են ՀՀ Սահմանադրությանը:
Պատասխանող կողմը նշում է, որ, որպես կանոն, կոլեգիալ ինստիտուտների որոշումների վավերության չափանիշ սահմանվում է քվորումի պահանջը, և այն երկրներում, որտեղ այդ պահանջն առկա է, քվորումը կարող է երկու տարբերակով հանդես գալ` մասնակցության քվորում և հավանության քվորում: Պատասխանողը նշում է նաև, որ մասնակցության քվորումը քվեարկության վավերությունը կապում է քվեարկությանը` քվեարկելու իրավունք ունեցող անձանց ներկայության որոշակի տոկոսի հետ, իսկ հավանության քվորումը` որոշման հաստատումը կապում է կողմ քվեարկածների որոշակի տոկոսի հետ: Դիմողի այն դիրքորոշման կապակցությամբ, որ Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների նիստերի համար քվորումի իրավազորության չափորոշիչն օրենսդիրը չի որոշակիացրել, այլ պայմանավորել է որոշում կայացնելու համար ավագանու անդամների անհրաժեշտ թվով, պատասխանողը գտնում է, որ այն հիմնավոր չէ, «քանզի օրենսդիրը հստակ սահմանել է հավանության քվորումի պահանջ»:
Ըստ պատասխանողի` ՀՀ Սահմանադրությունում ուղղակի դրույթ չկա տեղական ինքնակառավարման մարմին ավագանու որոշումների քվորումի պահանջի վերաբերյալ, այն թողնված է օրենսդրի հայեցողությանը: Պատասխանողը նշում է, որ քվորումի ընդհանուր կանոն և դրանից բացառություններ ՀՀ Սահմանադրությունը սահմանել է ՀՀ Ազգային ժողովի համար, ինչը չի տարածվում տեղական ինքնակառավարման կոլեգիալ մարմինների վրա: Իսկ վերջիններիս համար օրենսդիրն Օրենքով սահմանել է քվորումի ընդհանուր կանոն և բացառություն:
Պատասխանող կողմը գտնում է նաև, որ «...առհասարակ քվորումի պահանջի բացակայությունը կարող է սովորաբար ավելի բարձր մասնակցություն ապահովել, սակայն գործնականում հնարավոր է անգամ անհավանական ցածր մասնակցության պարագայում չնչին քանակի ձայներով որոշումներ կայացնել, ինչը լուրջ խնդիրներ կառաջացնի այդ որոշումների լեգիտիմության հետ կապված»: Փաստելով այս խնդիրը, միաժամանակ, պատասխանողն արձանագրում է, որ «մեկ քառորդի չափով հավանության քվորումի սահմանաչափը լուծում է քննարկվող խնդիրները: Բացի այդ` օրենքները պետք է ուղղված լինեն համապատասխան իրավակարգավորումներ սահմանելու սահմանադրական ինստիտուտների անխափան աշխատանքի համար` հնարավորություն չթողնելով քաղաքական դրդապատճառներով այդ աշխատանքների խափանումը: Հետևաբար, օրենքների հիմքում պետք է լինի ոչ թե հնարավոր քաղաքական բոյկոտների հնարավորությունը պաշտպանելու, այլ դրանք հնարավորինս բացառելու տրամաբանությունը»:
Դիմողի այն գնահատականի կապակցությամբ, որ Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների նիստերի քվորումի հարցում տարբերակված մոտեցումն այլ համայնքների համեմատ խտրականություն է, պատասխանողը գտնում է, որ կոնկրետ դեպքում սահմանվել է համայնքների ավագանու քվորումի ընդհանուր կանոնից բացառություն` հատուկ կանոն, ինչն իրավաչափ նպատակ է հետապնդում:
Օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մասի իրավակարգավորման կապակցությամբ պատասխանողը գտնում է, որ ՀՀ կառավարության համար այս հարցում սահմանվել է հայեցողական, այլ ոչ իմպերատիվ լիազորություն, որպեսզի կոնկրետ հանգամանքների հաշվառմամբ ՀՀ կառավարությունը գնահատի ավագանու անգործության` առանց իր միջամտության հաղթահարման հնարավորությունները և հնարավորինս զերծ մնա համայնքային ինքնակառավարմանը միջամտելուց: Հետևաբար, նման մոտեցումը, պատասխանողի գնահատմամբ, չի հակասում տեղական ինքնակառավարման սկզբունքներին, «քանզի այլ արդյունավետ կառուցակարգ հայտնի չէ ավագանու նմանատիպ անգործությունների հաղթահարման համար»:
4. Սույն գործով որպես պատասխանող կողմ ներգրավված Վանաձոր համայնքի ավագանու թվով 15 անդամների ստորագրությամբ ներկայացված գրավոր բացատրությամբ նշվում է, որ համաձայն Օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասերի, 69-րդ հոդվածի 1-ին մասի` Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումներն ընդունվել են ՀՀ օրենսդրության ճիշտ մեկնաբանմամբ, բխել են համայնքի բնակիչների շահերից և չեն հակասում ՀՀ Սահմանադրության 1-ին, 2, 3, 4, 29, 61, 63 և 179-րդ հոդվածներին:
Վկայակոչելով ՀՀ Սահմանադրության, Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի, ինչպես նաև Օրենքի մի շարք դրույթներ` վերոհիշյալ բացատրությամբ նշվում է նաև, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինների ընտրված ներկայացուցիչների կարգավիճակը պետք է ապահովի նրանց գործառույթների ազատ իրականացումը, և տեղական ինքնակառավարումը պետք է կատարվի համայնքի բնակիչների իրավունքներից և շահերից ելնելով:
Բացատրությունն ստորագրած ավագանու անդամները գտնում են, որ, ելնելով Օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասերի դրույթների «ճիշտ մեկնաբանությունից, Վանաձոր համայնքի ավագանին ընդունել է որոշումներ, որոնք ուղղված են եղել կարգավորելու հանրային շահից բխող հարաբերությունները, պաշտպանելու համայնքի յուրաքանչյուր բնակչի` տեղական ինքնակառավարման մարմիններից ակնկալվող իրենց իրավունքների պաշտպանության երաշխիքները»:
Անդրադառնալով Օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մասի իրավակարգավորմանը` գտնում են, որ այդ իրավակարգավորմամբ «ՀՀ կառավարության համար սահմանվել է կամընտրական (հայեցողական), ոչ թե հրամայական լիազորություն, այն նպատակով, որ կոնկրետ հանգամանքների հաշվառմամբ ՀՀ կառավարությունը գնահատի ավագանու անգործության` առանց իր միջամտության հաղթահարման հնարավորությունները և հնարավորինս զերծ մնա համայնքային ինքնակառավարմանը միջամտելուց»:
Ավագանու նիստերի իրավազորության առնչությամբ բացատրության հեղինակները գտնում են, որ ՀՀ օրենսդրությամբ սահմանված չէ, որ Վանաձորի ավագանու նիստերն իրավազոր են, եթե նիստին ներկա է ավագանու անդամների ընդհանուր թվի առնվազն կեսից ավելին:
Վկայակոչելով Օրենքի 64-րդ հոդվածի 4-րդ մասի իրավակարգավորումները` նշվում է, որ «ավագանու որոշումներ, հայտարարություններ և ուղերձներն ընդունելը, օրենսդիրը թույլ է տվել ավագանու անդամների ձայների մեծամասնությամբ, բայց ոչ պակաս քան ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդով, որը Վանաձոր համայնքի պարագայում կազմում է 8+1 ձայն»:
Նշվում է նաև, որ Օրենքը, սահմանելով ՀՀ-ում տեղական ինքնակառավարման հասկացությունը, սկզբունքները, մարմինները, միաժամանակ սահմանում է որոշակի բացառություններ, տեղական ինքնակառավարման առանձնահատկություններ Երևան քաղաքում, Գյումրի և Վանաձոր համայնքներում:
Արձանագրվում է նաև, որ` «Մի շարք ժամանակակից ժողովրդավարական իրավական համակարգերում, բացի մասնակցության քվորումից, սահմանվում է նաև հավանության քվորումի պահանջ: ՈՒսումնասիրություններից պարզ է դառնում, որ հավանության քվորումը զգալիորեն նախընտրելի է մասնակցության քվորումից: Ավագանու որոշումների ընդունման համար հավանության քվորումի սահմանումը ոչ միայն չի հակասում ՀՀ Սահմանադրության պահանջներին, այլև հիմնավոր է սահմանադրական իրավունքի շրջանակներում»:
5. Սույն գործով բարձրացված սահմանադրաիրավական վեճի շրջանակներում Սահմանադրական դատարանն անհրաժեշտ է համարում վիճարկվող իրավակարգավորումների և դրանց հիման վրա ընդունված իրավական ակտերի սահմանադրականությունը գնահատել հաշվի առնելով`
ա) Գյումրի և Վանաձոր համայնքներում տեղական ինքնակառավարման առանձնահատկությունների և դրանց օրենքով սահմանման սահմանադրաիրավական հիմքերի առկայությունը,
բ) Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանու իրավազորությունը որոշելու օրենսդրական կարգավորման, ինչպես նաև դրա առանձնահատկություններ սահմանելու իրավաչափությունն ու հիմնավորվածությունը,
գ) Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցնելու իրավակարգավորմամբ ՀՀ կառավարությանը վերապահված հայեցողության իրավաչափությունը,
դ) Վանաձոր համայնքի ավագանու` սույն գործով վիճարկվող որոշումներն ընդունելու և գործողության մեջ դնելու սահմանադրաիրավական և օրենսդրական կարգի պահպանվածությունը:
6. ՀՀ սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ վեճի առարկա իրավակարգավորումների առանձնահատկություններն առաջին հերթին պայմանավորված են ընդհանրապես հանրային իշխանության կոլեգիալ մարմնի և, մասնավորապես` համայնքի ավագանու իրավազորության որոշման հստակեցմամբ, ելնելով հատկապես այն մեկնակետից, որ «քվորումը» հանրային իշխանության կոլեգիալ (ներկայացուցչական) մարմնի կամարտահայտման իրացման (այս կամ այն լիազորության իրականացման) առաջնահերթ (պարտադիր) իրավական պայմանն է:
Իրավագիտական առումով «կոլեգիալություն» եզրույթի բնորոշումը հիմնականում հանգում է հետևյալին. կոլեգիալությունը կառավարման սկզբունք է, որի պայմաններում ղեկավարումն իրականացվում է մի խումբ լիազորված անձանց կողմից: Կոլեգիալության կարգով որոշումների կայացումը ենթադրում է կարծիքների նախնական քննարկում և կոլեկտիվ քննարկման արդյունքում պաշտոնական փաստաթղթի մշակում ու ընդունում:
Հանրային իշխանության իրականացումն ինչպես միանձնյա, այնպես էլ կոլեգիալ սկզբունքներով սահմանադրաիրավական պայման է, որն անմիջականորեն բխում է ՀՀ Սահմանադրության անփոփոխելի 2-րդ հոդվածի իրավակարգավորումից և պայմանավորված է կառավարման ժողովրդավարական սկզբունքների շարունակական իրացման անհրաժեշտությամբ: Կոլեգիալ կառավարման անհրաժեշտությունը, մասնավորապես, նպատակ ունի բազմակարծության ապահովման (2015թ. փոփոխություններով ՀՀ Սահմանադրության 8-րդ հոդված), սուբյեկտիվիզմի և կամայականության հաղթահարման, ինչպես նաև հանրության օբյեկտիվ շահերի առավել արտահայտման միջոցներով երաշխավորել տվյալ մարմնի առջև Սահմանադրությամբ և օրենքներով առաջադրված հանրային կարևորություն ունեցող գործառույթների արդյունավետ իրականացումը:
Ելնելով այս կամ այն մարմնի իրավական կարգավիճակի (գործառույթների շրջանակի) առանձնահատկություններից` հանրային իշխանության բնագավառում կոլեգիալ և միանձնյա կառավարման տարանջատման չափանիշներից են հանրային իշխանության մարմինների կողմից ընդունվող պաշտոնական փաստաթղթերի (որոշումների) ընդունման պայմաններն ու կարգը: Կոլեգիալ մարմինների հանրային-իշխանական գործունեության կարգավորման հիմքում առաջնահերթ կարևորվում են որոշում (կամ պաշտոնական այլ փաստաթուղթ) ընդունելու իրավական անհրաժեշտությունը, իսկ որոշ դեպքերում` հրատապությունը, մյուս կողմից` օբյեկտիվ պատճառներով կոլեգիալ մարմնի նիստին տվյալ մարմնի բոլոր անդամների մասնակցությունն ապահովելու անհնարինության պայմաններում այդ մարմնի բնականոն գործունեությունն ապահովող նվազագույն պայմանների, այն է` կոլեգիալ մարմնի անհրաժեշտ նվազագույն թվով անդամների մասնակցությամբ որոշումների ընդունման երաշխավորումը: Ընդ որում, դեպքերից որևէ մեկին նախապատվություն չի կարող տրվել: Անհրաժեշտ է ողջամիտ հավասարակշռություն նշված դեպքերի միջև` այն հաշվով, որպեսզի չխաթարվի ժողովրդավարական պետության էությունը:
Սահմանադրական դատարանի գնահատմամբ այդպիսի հավասարակշռությունը ենթադրում է կոլեգիալ մարմնի նիստերին տվյալ մարմնի անդամների անհրաժեշտ այնպիսի թվաքանակի ներկայություն, որը ճանաչելի կդարձնի տվյալ մարմինը որպես այդպիսին, կերաշխավորի նրա կողմից լեգիտիմ որոշումներ կայացնելու կարողունակությունը: Այսինքն` կոլեգիալ մարմնի նիստի իրավազորության առումով կոլեգիալ մարմնի նիստին տվյալ մարմնի անդամների ընդհանուր թվի առնվազն պարզ մեծամասնության ներկայությամբ է պայմանավորվում ժողովրդավարական պետությունում կոլեգիալ մարմնի լեգիտիմ գործունեությունը:
i
ՀՀ սահմանադրական դատարանն իր նախորդ որոշումներում հստակ իրավական դիրքորոշումներ է արտահայտել կոլեգիալ մարմնի նիստերի իրավազորության վերաբերյալ, որոնք կարևոր նշանակություն ունեն նաև սույն գործով սահմանադրաիրավական վեճի լուծման համար: Մասնավորապես` Սահմանադրական դատարանն իր` 2013 թվականի ապրիլի 16-ի ՍԴՈ-1081 որոշմամբ ամրագրել է, որ. «Ինչպես սահմանադրական իրավունքի միջազգային պրակտիկայում, այնպես էլ մեր երկրում պետական իշխանության մարմնի իրավազորությունը պայմանավորվում է նրա կողմից գործառնական իրավասության իրացման կարողունակությամբ: Դա իր հերթին պայմանավորվում է քվորումի առկայությամբ:...
«Քվորում» եզրույթը լատիներեն ծագում ունի /quorum praesentia sufficit/ և բառացի նշանակում է «որոնց ներկայությունը բավարար է»: Ներկայացուցչական մարմնի պարագայում բավարար է այն ներկայությունը, որի դեպքում տվյալ մարմինն իր սահմանադրաիրավական կարգավիճակին համապատասխան գործունեություն իրականացնելու իրավասություն կունենա: Քվորումի առկայությունն է տվյալ մարմնի իրավազորության վկայությունը և գործառույթների իրացման իրավաչափության երաշխիքը»:
Վերոհիշյալ որոշմամբ արձանագրելով, որ ՀՀ Սահմանադրությունը ՀՀ Ազգային ժողովի գործունեության առնչությամբ ամրագրել է օրենսդիր մարմնի իրավազորության որոշման նվազագույն սահմանները, ՀՀ սահմանադրական դատարանը գտել է նաև, որ այդ հարցն ստացել է հստակ ու ամբողջական պատասխան: Այն արտահայտված է ՀՀ Սահմանադրության /2005թ. փոփոխություններով/ 71-րդ հոդվածում, համաձայն որի` «Օրենքները և Ազգային ժողովի որոշումները, բացառությամբ Սահմանադրությամբ նախատեսված դեպքերի, ընդունվում են քվեարկությանը մասնակցած պատգամավորների ձայների մեծամասնությամբ, եթե քվեարկությանը մասնակցել է պատգամավորների ընդհանուր թվի կեսից ավելին»: 2015 թվականի փոփոխություններով ՀՀ Սահմանադրության 103-րդ հոդվածի 1-ին մասով նույնպես սահմանված է համանման իրավակարգավորում:
Այս և վերջինիս հետ համակարգային առումով փոխկապակցված` ՀՀ Սահմանադրության մի շարք այլ հոդվածների համադրված վերլուծության հիման վրա Սահմանադրական դատարանը ՍԴՈ-1081 որոշմամբ եզրահանգել է, որ, մասնավորապես.
ա/ ՀՀ Սահմանադրությունը ՀՀ Ազգային ժողովի համար սահմանում է քվորումի ընդհանուր կանոն և դրանից բացառություններ` Սահմանադրությամբ նախատեսված դեպքերում /մասնավորապես` 72-րդ հոդվածի 1-ին մաս, 74-րդ հոդված, 79-րդ հոդվածի 1-ին մաս, 83.1-րդ հոդվածի 1-ին մաս, 84-րդ հոդվածի 1-ին մաս և այլն/,
բ/ տարբերակվում են նիստի իրավազորության և որոշում կայացնելու (օրենք ընդունելու) իրավազորության փոխկապակցված ինստիտուտները: Ազգային ժողովը կարող է ընդունել օրենք կամ որոշում քվեարկությանը մասնակցած պատգամավորների ձայների մեծամասնությամբ, բայց պայմանով, որ այդ նիստն իրավազոր լինի ճանաչվելու որպես օրենսդիր իշխանության մարմնի նիստ: Իսկ դա առկա է այն դեպքում, երբ քվեարկությանը մասնակցել է պատգամավորների ընդհանուր թվի կեսից ավելին: Բացառությամբ ՀՀ Սահմանադրությամբ նախատեսված առանձին դեպքերի, պատգամավորների ընդհանուր թվի կեսից ավելիի առկայությունն է ՀՀ Ազգային ժողովի իրավազորության նվազագույն սահմանը: Դրանից պակաս պատգամավորների որևէ այլ թվի պարագայում, ըստ ՀՀ Սահմանադրության, Ազգային ժողովը` որպես օրենսդիր իշխանություն իրականացնող մարմին, հանդես գալու իրավազորություն չի կարող ունենալ:
Սահմանադրական դատարանը գտնում է, որ վերոնշյալ իրավական դիրքորոշումները վերաբերելի են նաև տեղական ինքնակառավարման ներկայացուցչական մարմիններին այնքանով, որքանով դրանց իրավական կարգավիճակին համապատասխան այդ մարմինների լեգիտիմ գործունեության իրականացման անհրաժեշտությունից են բխում: Դա առավել ևս վերաբերում է համամասնական կարգով ընտրված ներկայացուցչական մարմիններին, որոնցում քաղաքական փոքրամասնության իրավունքների երաշխավորված պաշտպանությունը ժողովրդավարական պետությունում իրավունքի գերակայության սկզբունքի իրացման կարևոր պայման է:
Այսպիսով, յուրաքանչյուր ներկայացուցչական մարմին, լինի դա խորհրդարան, թե` համայնքի ավագանի, իր լիազորություններն իրականացնելիս, այդ թվում որոշումներ ընդունելիս պետք է առաջնորդվի բացառապես իրավական և ժողովրդավարական պետության սկզբունքներով, իր գործունեությունն իրականացնի այնպես, որ հանրային իշխանության կոլեգիալ մարմնում Սահմանադրությամբ կամ օրենքով սահմանված քվորումի հիման վրա որոշումներն ընդունվեն բազմակարծության երաշխավորման ու տվյալ մարմնի իրավազորության առկայության պայմաններում: Սահմանադրական դատարանը կարևորում է կոլեգիալ մարմնի գործունեության իրավակարգավորման հիմքում վերոհիշյալ իրավապայմանների առկայությունը, առանց որի կիմաստազրկվի կոլեգիալ կառավարման սահմանադրական սկզբունքի էությունը` ընդհանրապես, և «քվորումի» ինստիտուտը` մասնավորապես:
Միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը ևս վկայում է, որ, որպես կանոն, այս մոտեցումը բնորոշ է նաև տեղական ինքնակառավարման կոլեգիալ մարմիններին: Մասնավորապես, դրա մասին են վկայում համապատասխան օրենքներով սահմանված իրավակարգավորումները Գերմանիայում, Շվեդիայում, Սլովենիայում, Լիտվայում, Էստոնիայում, Սերբիայում, Բուլղարիայում, Խորվաթիայում, Ռուսաստանի Դաշնությունում, Բելառուսում, ՈՒկրաինայում և մի շարք այլ երկրներում, որտեղ մունիցիպալ խորհուրդների նիստերն իրավազոր են համարվում, եթե դրանց ներկա է ընտրված անդամների ընդհանուր թվի կեսից ավելին:
Հարկ է արձանագրել նաև, որ Հայաստանի Հանրապետությունում հանրային իշխանության կոլեգիալ մարմինների գործունեությունը կարգավորող մի շարք իրավական ակտերի (մասնավորապես` «Ազգային ժողովի կանոնակարգ» ՀՀ սահմանադրական օրենքի 51-րդ հոդված` 2015թ. փոփոխություններով ՀՀ Սահմանադրության 102-րդ հոդվածի համադրությամբ, «Սահմանադրական դատարանի մասին» ՀՀ օրենքի 35-րդ հոդվածի 2-րդ մաս, 62-րդ հոդվածի 3-րդ և 4-րդ մասեր, 80-րդ հոդվածի 11-րդ մաս` 2005թ. փոփոխություններով ՀՀ Սահմանադրության 102-րդ հոդվածի համադրությամբ, ՀՀ քրեական դատավարության օրենսգրքի 39-րդ հոդվածի 5-րդ մաս և 416-րդ հոդված` ՀՀ դատական օրենսգրքի 52-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համադրությամբ, ՀՀ դատական օրենսգրքի 71-րդ հոդվածի 5-րդ մաս, «Հայաստանի Հանրապետության ընտրական օրենսգիրք» ՀՀ սահմանադրական օրենքի 46-րդ հոդվածի 4-րդ մաս, «Հեռուստատեսության և ռադիոյի մասին» ՀՀ օրենքի 28-րդ հոդվածի 4-րդ և 5-րդ մասեր, «Տնտեսական մրցակցության պաշտպանության մասին» ՀՀ օրենքի 30-րդ հոդվածի 2-րդ մաս, «Հանրային ծառայությունները կարգավորող մարմնի մասին» ՀՀ օրենքի 11-րդ հոդվածի 7-րդ մաս` նույն օրենքի 7-րդ հոդվածի 1-ին մասի համադրությամբ, «Վերահսկիչ պալատի մասին» ՀՀ օրենքի 10-րդ հոդվածի 6-րդ մաս` նույն հոդվածի 1-ին մասի համադրությամբ, «Հայաստանի Հանրապետության կառավարության և նրան ենթակա պետական կառավարման այլ մարմինների գործունեության կազմակերպման կարգը սահմանելու մասին» ՀՀ Նախագահի 18.07.2007թ. ՆՀ-174-Ն հրամանագրի 82-րդ կետ) իրավակարգավորումների հիմքում ևս դրված է այն տրամաբանությունը, որ.
ա) կոլեգիալ մարմնի նիստն իրավազոր է, եթե նիստին մասնակցում է կոլեգիալ մարմնի անդամների ընդհանուր թվի մեծամասնությունը,
բ) կոլեգիալ մարմինը որոշումներ ընդունում է նիստին ներկա անդամների ձայների մեծամասնությամբ կամ քվեարկության ավելի բարձր շեմով:
7. ՀՀ Սահմանադրության (2015թ. փոփոխություններով) 5-րդ հոդվածը, սահմանելով իրավական նորմերի աստիճանակարգությունը, հստակ ամրագրել է, որ ՀՀ Սահմանադրությունն ունի բարձրագույն իրավաբանական ուժ: Հետևաբար, օրենքներ ընդունելիս օրենսդիր մարմնի հայեցողությունը բացարձակ չէ, այն սահմանափակված է ՀՀ Սահմանադրությամբ նախատեսված հիմնարար սկզբունքներով, իրավակարգավորումների ընդհանուր տրամաբանությամբ և կոնկրետ նորմատիվ պահանջներով: ՀՀ Սահմանադրության անփոփոխելի 1-ին հոդվածում ամրագրված իրավական պետության միջուկն օրինականության սկզբունքն է (ՀՀ Սահմանադրության 6-րդ հոդված), որը որպես ամբողջ հանրային իշխանության իրականացման հիմք սահմանում է ՀՀ Սահմանադրությունը կամ օրենքը: ՀՀ Սահմանադրության 6-րդ հոդվածն օրինականության սկզբունքն ընդգրկում է լայն առումով` դրանում ներառելով ոչ միայն Ազգային ժողովի կողմից կամ հանրաքվեի միջոցով ընդունվող օրենքը, այլ նաև իրավական նորմերի աստիճանակարգության մեջ բարձրագույն տեղն զբաղեցնող ՀՀ Սահմանադրությունը (5-րդ հոդվածի 1-ին մաս): Նման ամրագրման միջոցով ՀՀ Սահմանադրությունը հանրային իշխանության բոլոր մարմիններին, ներառյալ օրենսդիր իշխանությանը, կաշկանդում է Սահմանադրությամբ (Սահմանադրության գերակայությամբ): ՀՀ Սահմանադրության 5-րդ հոդվածի 1-ին մասից բխում է, որ օրենքն իրավական է այնքանով, որքանով որ այն համապատասխանում է ՀՀ Սահմանադրությանը: Իսկ որոշակիության սկզբունքը պահանջում է, որ օրենսդիրը, մասնավորապես, կանխորոշի հանրային իշխանության գործունեությունն այնպիսի ծավալով, որ օրինականության տեսանկյունից հասանելի և գնահատելի լինեն իշխանության մարմինների սահմանադրաիրավական կարգավիճակին համարժեք գործողությունների էական նախադրյալներն ու բովանդակությունը:
Բացի դրանից, ՀՀ Սահմանադրության 7-րդ հոդվածի համաձայն` Ազգային ժողովի և համայնքների ավագանիների ընտրությունները, ինչպես նաև հանրաքվեներն անցկացվում են ընդհանուր, հավասար, ազատ և ուղղակի ընտրական իրավունքի հիման վրա` գաղտնի քվեարկությամբ: Սահմանադրական կարգի հիմունքներում ամրագրված այս դրույթները հիմնարար նշանակություն ունեն հանրային իշխանության ձևավորման և գործունեության համար: Սահմանադիրն Ազգային ժողովին և համայնքների ավագանիներին օժտում է առաջնային մանդատով և հանրային իշխանության համար առանձնահատուկ դերակատարմամբ: Օրենսդիրն այս մարմինների ձևավորման և գործունեության հետ կապված հարաբերությունները կարգավորելիս պարտավոր է ոչ միայն խստորեն պահպանել ՀՀ Սահմանադրության տարբեր հոդվածներում ամրագրված պահանջները, այլ նաև ՀՀ Սահմանադրությամբ ուղղակիորեն չկարգավորված հարցերը կարգավորելիս հաշվի առնել տվյալ մարմնի սահմանադրաիրավական կարգավիճակը, հանրային իշխանության մարմինների համակարգում զբաղեցրած տեղը և դերը: Այսինքն` ՀՀ Սահմանադրությամբ ուղղակիորեն որևէ հարց նորմատիվ կարգավորման առարկա չլինելու պատճառաբանությամբ օրենսդիրը չի կարող բացարձակ հայեցողության շրջանակներում ամրագրել ցանկացած կարգավորում` շրջանցելով սահմանադրական ընդհանուր տրամաբանությունը, դիտարկելով այն որպես սահմանադրի կողմից օրենսդրին վերապահված հայեցողական լիազորություն:
Վերոնշյալը նկատի ունենալով` սույն գործի քննության առարկայի տեսանկյունից կարևորվում է երկու հանգամանք:
Առաջին` ՀՀ Սահմանադրության դրույթների /մասնավորապես` 103, 115, 118, 153, 157, 170 և 205-րդ հոդվածների/ համադրված վերլուծությունից հետևում է, որ սահմանադրական մակարդակում կոլեգիալ որոշումների կայացումն ու վերջինիս լեգիտիմությունը ենթադրում են համապատասխան մարմնի իրավազորության առկայություն, ինչը պայմանավորված է որոշման կայացմանը տվյալ մարմնի անդամների կեսից ավելիի ներկայությամբ: ՈՒստի Հայաստանի Հանրապետությունում չեն կարող հիմք ընդունվել պատասխանող կողմի /ՀՀ Ազգային ժողովի/ վկայակոչած սահմանադրական մոտեցումները սահմանափակ թվով այլ երկրներում:
Երկրորդ` տեղական ինքնակառավարման բնագավառում ՀՀ Ազգային ժողովի հայեցողությունը սահմանափակված է ՀՀ Սահմանադրության 9-րդ գլխում ամրագրված 179-190-րդ հոդվածներով սահմանված իրավակարգավորումներով: Ընդ որում, ՀՀ Սահմանադրության 181-րդ հոդվածի 1-ին մասով օրենսդրի իրավասությանն է վերապահված ՀՀ ընտրական օրենսգրքով սահմանելու համայնքի ղեկավարի ուղղակի կամ անուղղակի ընտրության կարգը, իսկ ՀՀ Սահմանադրության 187-րդ հոդվածով կոնկրետ պատվիրակվում է օրենքով սահմանել տեղական ինքնակառավարման առանձնահատկությունները Երևանում:
8. Համայնքի ավագանու նիստերի իրավազորության և որոշումների կայացման կարգի, դրանց օրենսդրական հետագա զարգացումների իրավահամեմատական վերլուծության արդյունքում Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության 1996 թվականի հունիսի 30-ի ՀՕ-75 օրենքի 9-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանվել էր, որ «Ավագանու նիստն իրավազոր է, եթե ներկա է ավագանու անդամների ընդհանուր թվի կեսից ավելին», իսկ նույն հոդվածի 6-րդ մասով նախատեսվել էր, որ «Համայնքի ավագանու որոշումները և ուղերձները ընդունվում են ավագանու նիստին ներկա անդամների ձայների մեծամասնությամբ»: Համանման իրավակարգավորումներ սահմանվել էր նաև «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության 2002 թվականի մայիսի 7-ի ՀՕ-337 օրենքով: Հիշյալ իրավակարգավորումները բացառություն որևէ համայնքի մասով չեն նախատեսել:
Հետագայում «Երևան քաղաքում տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության 2008 թվականի դեկտեմբերի 26-ի ՀՕ-5-Ն օրենքի 22-րդ հոդվածի 3-րդ մասով սահմանվել է, որ «Ավագանու որոշումները, հայտարարությունները և ուղերձներն ընդունվում են նիստին ներկա ավագանու անդամների ձայների մեծամասնությամբ, բայց ոչ պակաս, քան ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդով, բացառությամբ սույն օրենքով սահմանված դեպքերի»: Նույն օրենքի 29-րդ հոդվածի 3-րդ մասով սահմանվել է, որ «Ավագանու նիստն իրավազոր է, եթե նիստին ներկա են որոշում ընդունելու համար անհրաժեշտ թվով ավագանու անդամներ: Եթե կես ժամվա ընթացքում նիստին չի ներկայանում քաղաքապետը կամ նրա առաջին տեղակալը, ապա նիստը վարողի չներկայանալու մասին կազմվում է արձանագրություն, որն ստորագրում են ավագանու նիստին ներկայացած անդամները, որից հետո նիստը վարում է ավագանու նիստին ներկա տարիքով ավագ անդամը»:
Համայնքի ավագանու նիստերի իրավազորության և որոշումների կայացման կարգի վերաբերյալ գործող իրավակարգավորումները բոլոր համայնքների մասով միատեսակ չեն: Մասնավորապես` Օրենքի 16-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն` «Համայնքի ավագանու նիստն իրավազոր է, եթե նիստին ներկա է ավագանու անդամների` օրենքով սահմանված թվի կեսից ավելին: Եթե կես ժամվա ընթացքում չի ապահովվում նիստի իրավազորությունը, կամ նիստին չի ներկայանում համայնքի ղեկավարը, ապա նիստի չկայացման մասին կազմվում է արձանագրություն, որը ստորագրում են ավագանու նիստին ներկայացած անդամները»: Նույն հոդվածի 4-րդ մասի համաձայն` «Համայնքի ավագանու որոշումներն ընդունվում են ավագանու` նիստին ներկա անդամների ձայների մեծամասնությամբ»: Հիշյալ իրավակարգավորումները վերաբերում են բոլոր համայնքներին, բացառությամբ` Գյումրու և Վանաձորի: Այդ բացառությունները սահմանվել են «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության 2016 թվականի դեկտեմբերի 16-ի ՀՕ-237-Ն օրենքով, սույն գործով վիճարկվող իրավակարգավորումներով:
Հայաստանի Հանրապետությունում տեղական ինքնակառավարման մասին նախկին և գործող օրենսդրական ակտերի համալիր վերլուծության արդյունքում Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ օրենսդիրը համայնքի ավագանու նիստերի իրավազորության և որոշումների կայացման կարգի հետ կապված դրսևորել է երկակի մոտեցում` ընդհանուր կարգով նիստերի իրավազորության համար սահմանելով ավագանու անդամների` օրենքով սահմանված թվի կեսից ավելիի ներկայության պահանջ, իսկ Գյումրու, Վանաձորի և Երևանի համայնքների ավագանիների համար, իրավազորությունը պայմանավորելով որոշումների ընդունման հետ` նվազագույն շեմ է սահմանել ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդը:
Սահմանադրական դատարանը պատճառաբանված և հիմնավոր չի համարում սույն գործով ՀՀ տարածքային կառավարման և զարգացման նախարարության` ՀՀ սահմանադրական դատարանին ներկայացրած փաստարկները Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների` համամասնական ընտրակարգով ձևավորվելու հանգամանքով պայմանավորված ավագանու նիստերի իրավազորության (քվորումի) որոշման առանձնահատուկ կարգի վերաբերյալ: Տեղական ինքնակառավարման մակարդակում ընտրակարգի որևէ առանձնահատկություն չպետք է խաթարի համայնքի ավագանու սահմանադրական կարգավիճակը, հակասի ժողովրդավարության բուն էությանը, իմաստազրկի տեղական ինքնակառավարման ինստիտուտն ընդհանրապես:
Սահմանադրական դատարանը գտնում է, որ նիստի իրավազորության նվազագույն շեմի օրենսդրական սահմանումն անհրաժեշտ է, քանի որ հանրային իշխանության կոլեգիալ մարմնի նիստի իրավազորությունը և որոշումներ կայացնելու իրավազորությունը նրա գոյության և գործունեության կարևոր բաղադրիչներն են, որոնց վերաբերյալ օրենսդրական կարգավորումները պետք է լինեն հստակ և որոշակի: Սակայն առկա իրավակարգավորմամբ ավագանու նիստի իրավազորության, և որոշումներ կայացնելու համար հիմք ընդունելով ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդը, ավագանու նիստերի և որոշումների կայացման գործում չի ապահովվում ավագանու անդամների մեծ մասի ներգրավվածությունը տվյալ համայնքում ներկայացուցչական ժողովրդավարության գործընթացին: Այդպիսի իրավակարգավորումը համահունչ չէ ՀՀ Սահմանադրության 1-ին և 2-րդ հոդվածների պահանջներին, քանի որ ժողովրդավարական և իրավական պետության ներկայացուցչական մարմիններն իրենց գործունեությունն իրականացնելիս, որոշումներ կայացնելիս չպետք է շրջանցեն տվյալ մարմնի անդամների, իսկ արդյունքում` նաև համայնքի բնակիչների համապատասխան մասի կամարտահայտությունը (որպիսի իրավունքը երաշխավորված է ինչպես ՀՀ Սահմանադրությամբ (9-րդ հոդված), այնպես էլ Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայով), հետևաբար` նաև նրանց ընտրողների մեծամասնության շահը (ՀՀ Սահմանադրության 179-րդ հոդված):
Բացի դրանից, ելնելով նաև կողմերի փաստարկներից և նկատի ունենալով, որ Գյումրի և Վանաձոր համայնքներում ավագանիների ընտրություններն անցկացվում են համամասնական ընտրակարգով, հիշյալ համայնքներում տեղական ինքնակառավարման գլխավոր առանձնահատկությունը հենց քաղաքական բաղադրիչի կարևորումն է, որպիսի պարագայում` ելնելով հանրային իշխանության իրականացման ժողովրդավարական ընդհանուր սկզբունքներից, առաջնահերթ պետք է երաշխավորվեն ու պաշտպանվեն նաև քաղաքական փոքրամասնության իրավունքները: 2015թ. ՀՀ սահմանադրական բարեփոխումների հիմնական նպատակներից մեկն էլ հենց քվորումի շեմի բարձրացման շնորհիվ խորհրդարանական փոքրամասնության արդյունավետ դերակատարության ապահովումն էր, որն իր հետևողական օրենսդրական արտացոլումը չի գտել տեղական ինքնակառավարման բնագավառում:
Բացի դրանից, ՀՀ Սահմանադրությունն օրենսդրին Գյումրի և Վանաձոր քաղաքներում տեղական ինքնակառավարման առանձնահատկություններն օրենքով սահմանելու բացարձակ հայեցողությամբ չի օժտել, ինչը, ինչպես նշվեց, առկա է Երևան քաղաքի պարագայում /ՀՀ Սահմանադրության 187-րդ հոդված/` որպես բացառություն ընդհանուր սահմանադրական կանոնակարգումից: Սահմանադրական դատարանը գտնում է, որ ՀՀ Սահմանադրության 187-րդ հոդվածի իրավական իմաստն ու բովանդակությունն օրենսդրի կողմից չեն կարող ընկալվել որպես այլ համայնքներում ներկայացուցչական ժողովրդավարության իրականացման այնպիսի առանձնահատկության նախատեսում, որի պարագայում փաստացի սահմանափակվեն համայնքի ավագանու անդամների` ՀՀ Սահմանադրության 179-րդ հոդվածի 1-ին մասում երաշխավորված իրավունքները: Միաժամանակ, «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքում փոփոխություն կատարելու մասին» Հայաստանի Հանրապետության 2016 թվականի դեկտեմբերի 16-ի ՀՕ-237-Ն օրենքով Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների լիարժեք գործունեությունը խոչընդոտող, ընդհուպ փակուղի տանող դրույթներ են բովանդակում: Այսպես, ինչպես նշվեց, ըստ նոր խմբագրությամբ ընդունված «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի 64-րդ հոդվածի սույն գործով վիճարկվող 3-րդ և 4-րդ մասերի իրավակարգավորումների` ավագանու նիստն իրավազոր է, եթե նիստին ներկա են որոշում ընդունելու համար անհրաժեշտ թվով ավագանու անդամներ: Եթե կես ժամվա ընթացքում նիստին չի ներկայանում համայնքի ղեկավարը կամ նրա առաջին տեղակալը, ապա նիստը վարողի չներկայանալու մասին կազմվում է արձանագրություն, որն ստորագրում են ավագանու նիստին ներկայացած անդամները, որից հետո նիստը վարում է ավագանու նիստին ներկա տարիքով ավագ անդամը: Ընդ որում, ավագանու որոշումները, հայտարարությունները և ուղերձներն ընդունվում են նիստին ներկա ավագանու անդամների ձայների մեծամասնությամբ, բայց ոչ պակաս, քան ավագանու անդամների ընդհանուր թվի մեկ քառորդով:
Նման իրավակարգավորման պայմաններում գործնականում Գյումրի և Վանաձոր համայնքներում զուգահեռաբար կարող են գումարվել նույն ավագանու երեքական առանձին նիստեր և ընդունվել միևնույն հարցի վերաբերյալ տարաբնույթ որոշումներ, ինչի մասին են հատկապես վկայում նաև սույն գործով կողմերի բացատրություններում բերված փաստարկները: Այսպիսի իրավակարգավորումն իրավաչափ ու իրավական որոշակիության սկզբունքին (ՀՀ Սահմանադրության 6-րդ հոդվածի 2-րդ մաս) համարժեք գործընթաց չի կարող համարվել և չի կարող երաշխավորել տեղական ինքնակառավարման ժողովրդավարական կառույցների արդյունավետ գործունեությունը:
Այսպիսով, ՀՀ Սահմանադրության 181-րդ հոդվածի սահմանադրաիրավական բովանդակությանը չհամապատասխանող իրավակարգավորման արդյունքում Գյումրի և Վանաձոր համայնքներում «օրինական» ճանապարհով հիմք է ստեղծվում ավագանու անդամների տարբեր խմբերի միաժամանակյա իրավաստեղծ գործունեության իրականացման հնարավորության համար, ինչն անթույլատրելի է նաև սահմանադրական արժեբանության և իրավունքի գերակայության երաշխավորման տեսանկյունից:
9. Սույն գործի քննության շրջանակներում իրականացնելով նաև համայնքի ավագանու լիազորությունների վաղաժամկետ դադարեցման կարգավորումների իրավահամեմատական վերլուծություն` Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ ոչ միասնական օրենսդրական մոտեցում է դրսևորվել նաև այս հարցում: Մասնավորապես` «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 23-րդ հոդվածի 1-ին մասի համաձայն` «Եթե համայնքի ավագանու անդամի լիազորությունների դադարեցման (դադարման) հետևանքով անհնարին է դառնում համայնքի ավագանու հետագա նիստերի անցկացումը, ապա ավագանու լիազորությունների վաղաժամկետ դադարեցման վերաբերյալ կազմվում է արձանագրություն, որը ստորագրում են ավագանու մնացած անդամները կամ համայնքի ղեկավարը»: Նույն հոդվածի 5-րդ մասով սահմանվում է, որ «Ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցվում են նաև, եթե`
1) ավագանու անդամների կողմից ավագանու նիստի իրավազորությունը չապահովվելու պատճառով վեց ամիս անընդմեջ ավագանու նիստ չի կայանում.
2) օրենքով սահմանված կարգով համայնքը վերակազմակերպվում է որպես այլ վարչատարածքային միավոր»:
Վերոնշյալ իրավակարգավորումները չեն տարածվում Գյումրի և Վանաձոր համայնքների ավագանիների նկատմամբ: Ընդ որում, այդ իրավակարգավորումները նույնական չեն նաև Երևան քաղաքի համար սահմանված կարգի հետ:
Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ միևնույն հիմքերի առկայության դեպքում օրենսդիրը հետևողականություն չի ցուցաբերել` Գյումրի և Վանաձոր համայնքների մասով ՀՀ կառավարությանը վերապահել է ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցնելու իրավասություն (Օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մաս), իսկ Երևան քաղաքի ավագանու մասով` լիազորությունների ժամկետը կրճատելու իրավասություն («Երևան քաղաքում տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 17-րդ հոդված):
«Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 69-րդ հոդվածի` սույն գործով վիճարկվող 1-ին մասի դրույթների սահմանադրականության հարցի առնչությամբ Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիան նույնպես նախատեսում է տեղական ինքնակառավարման մարմինների նկատմամբ վարչական վերահսկողության հնարավորություն` նախանշելով դրա թույլատրելի սահմանները: Մասնավորապես, Տեղական ինքնակառավարման եվրոպական խարտիայի «Տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեության վարչական վերահսկողությունը» վերտառությամբ 8-րդ հոդվածով սահմանվում է, որ տեղական ինքնակառավարման մարմինների ցանկացած վարչական վերահսկողություն կարող է իրականացվել միայն Սահմանադրությամբ կամ օրենքով նախատեսված ընթացակարգերով և դեպքերում, այն պետք է ծառայի միայն օրինականությանը և սահմանադրական սկզբունքների ապահովմանը:
ՀՀ գործող օրենսդրությամբ ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցնելիս բացառվում է գործադիր իշխանության կողմից հնարավոր կամայականության դրսևորում, քանի որ «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մասն սպառիչ սահմանում է այն դեպքերը, որոնք հիմք են հանդիսանում ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցնելու համար: Համաձայն դրա` համայնքի ավագանու լիազորությունները վաղաժամկետ դադարեցվում են, երբ, ըստ էության, դրսևորվում է համայնքի ավագանու անգործություն, ինչն անհարիր է ժողովրդավարական պետության սահմանադրական սկզբունքներին ու տեղական ինքնակառավարման էությանը և առաջացնում է համայնքի ավագանու սահմանադրական պատասխանատվության հարց: Վերջինս, ի թիվս այլնի, ներառում է նաև համայնքի ավագանու լիազորությունների վաղաժամկետ դադարեցման հնարավորությունը և անխուսափելիությունը: Նման իրավակարգավորումը հետապնդում է նաև ՀՀ Սահմանադրության 188-րդ հոդվածի պահանջների հետևողական իրացման նպատակ:
Միաժամանակ, որպես տեղական ինքնակառավարման մարմնի իրավունքների իրավական պաշտպանության կարևոր երաշխիք, ՀՀ Սահմանադրության 169-րդ հոդվածի 1-ին մասի 7-րդ կետով սահմանվում է, որ իրենց սահմանադրական իրավունքները խախտող նորմատիվ իրավական ակտերի` Սահմանադրությանը համապատասխանության հարցով տեղական ինքնակառավարման մարմինները կարող են դիմել Սահմանադրական դատարան, ինչը կարևոր հակակշիռ է ՀՀ կառավարության լիազորության հնարավոր ոչ իրավաչափ իրականացմանը:
10. Դիմող կողմը Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումների սահմանադրականության հարցը վիճարկում է ոչ թե տվյալ ակտերի իրավական բովանդակության, այլ ընդունման իրավասության տեսանկյունից:
Սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ.
նախ` ՀՀ Սահմանադրությունը համայնքի ավագանու կողմից նորմատիվ որոշումներ ընդունելու որևէ կարգ չի ամրագրում, ուստի «Սահմանադրական դատարանի մասին» ՀՀ օրենքի 68-րդ հոդվածի 7-րդ մասի հիմքով «ըստ ձևի» տվյալ ակտերի սահմանադրականության գնահատումը կարող է տեղի ունենալ դրանց ընդունման պահին գործող օրենսդրական նորմերով ամրագրված ընթացակարգի սահմանադրականության գնահատման համատեքստում,
երկրորդ` վիճարկվող ակտերն ընդունվել են դրանց ընդունման պահին գործող օրենսդրական նորմերով ամրագրված ընթացակարգին համապատասխան,
երրորդ` դրանց նկատմամբ կիրառելի է «Սահմանադրական դատարանի մասին» ՀՀ օրենքի 68-րդ հոդվածի 11-րդ մասի պահանջը, համաձայն որի` «Անվավեր ճանաչված նորմատիվ ակտի կատարումն ապահոված այլ նորմատիվ ակտերի համապատասխան դրույթները կորցնում են իրենց իրավաբանական ուժը` վիճարկվող ակտի ուժը կորցնելու հետ միաժամանակ»:
Ելնելով գործի քննության արդյունքներից և ղեկավարվելով Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության (2005 թվականի փոփոխություններով) 100-րդ հոդվածի 1-ին կետով, 101-րդ հոդվածի 1-ին մասի 3-րդ կետով, 102-րդ հոդվածի 1-ին, 3-րդ և 4-րդ մասերով, «Սահմանադրական դատարանի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի 63, 64 և 68-րդ հոդվածներով, Հայաստանի Հանրապետության սահմանադրական դատարանը ՈՐՈՇԵՑ.
i
1. «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 64-րդ հոդվածի 3-րդ մասը ճանաչել ՀՀ Սահմանադրության 1-ին, 6-րդ, 9-րդ և 179-րդ հոդվածների պահանջներին հակասող:
i
2. «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 64-րդ հոդվածի 4-րդ մասը համապատասխանում է ՀՀ Սահմանադրությանը` սույն որոշման մեջ արտահայտված իրավական դիրքորոշումների շրջանակում:
i
3. «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 69-րդ հոդվածի 1-ին մասը համապատասխանում է ՀՀ Սահմանադրությանը` սույն որոշման մեջ արտահայտված իրավական դիրքորոշումների շրջանակում:
4. Հաշվի առնելով սույն որոշման մեջ արտահայտված իրավական դիրքորոշումները և վեճի առարկա օրենքի դրույթների` դրանց համապատասխանեցման անհրաժեշտությունը, փաստելով սույն որոշման եզրափակիչ մասի 1-ին կետով Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրությանը հակասող ճանաչված իրավադրույթի համակարգային առումով փոխկապվածությունը «Տեղական ինքնակառավարման մասին» ՀՀ օրենքի 5-րդ գլխի իրավակարգավորումների հետ, ինչպես նաև նկատի ունենալով օրենքի պահանջը` իրավական անվտանգությունը չխաթարելու վերաբերյալ, Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության (2005 թվականի փոփոխություններով) 102-րդ հոդվածի 3-րդ մասի և «Սահմանադրական դատարանի մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի 68-րդ հոդվածի 15-րդ մասի հիման վրա սույն որոշմամբ Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրությանը հակասող ճանաչված իրավանորմի ուժը կորցնելու վերջնաժամկետ սահմանել 2018 թվականի մարտի 31-ը` հնարավորություն տալով Հայաստանի Հանրապետության Ազգային ժողովին «Տեղական ինքնակառավարման մասին» Հայաստանի Հանրապետության օրենքի իրավակարգավորումները համապատասխանեցնելու սույն որոշման պահանջներին:
5. Վանաձոր համայնքի ավագանու 2017 թվականի մարտի 31-ի N 2-Ն, 7-Ն, 8-Ն, 9-Ն որոշումները կորցնում են իրենց իրավաբանական ուժը «Սահմանադրական դատարանի մասին» ՀՀ օրենքի 68-րդ հոդվածի 11-րդ մասի հիմքով` սույն որոշմամբ նախատեսված վերջնաժամկետի ավարտման պահից:
6. Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության (2005 թվականի փոփոխություններով) 102-րդ հոդվածի 2-րդ մասի համաձայն սույն որոշումը վերջնական է և ուժի մեջ է մտնում հրապարակման պահից:
10 նոյեմբերի 2017 թվականի
ՍԴՈ-1384